民政部


民政部关于进一步理顺农村社会养老保险工作关系的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市民政局：
根据国务院关于农村社会养老保险由民政部负责的决定，经过各地共同努力，目前农村社会养老保险试点工作已在全国展开。但各地纷纷反映，正常的工作安排部署，受到严重干扰。现将解决这一问题的意见通知如下：
一、坚定地按国务院的分工履行职责，不要受干扰。农村社会养老保险工作，国务院已有明确分工。民政部门是政府的职能部门，必须坚定地执行国务院的决定，不执行或犹豫都是失职。有干扰，及时报告当地政府，立即排除，以免造成混乱，给养老保险事业造成损失。
二、对于干扰政府履行职能的做法要坚决抵制。一些地方保险公司说他们是依据国务院［1984］151号文件开展养老保险的， 事实上这个文件并没有在农村开展社会养老保险的内容。相反，国务院正式颁布并于一九八五年四月一日生效的《保险企业管理暂行条例》(国发［1985］33号)
，对保险公司的性质和业务范围作了规定，其第23条明确规定“本条例不适用于社会保险。”就是说对保险公司不插手社会保险国务院是有明确规定的。因此，对于肆意干扰政府职能部门正常工作的行为，要坚决抵制。当前在农村一些地方，已多次出现无视改革目标和政策导向，用商业保
险的观念和办法来插手社会养老保险，见钱就收，甚至大量动用集体积累给一少部分人投保，这对建立农村社会养老保险制度，必将造成混乱和困难。如果再有这种现象发生，各地民政部门应向党委和政府如实汇报，予以严肃批评和制止。
以上通知精神，请各地向当地政府汇报并迅速传达，贯彻落实到基层，并将贯彻情况报告民政部。



1991年11月25日
略谈我国民商检察监督立法的法典化

林智明


[内容提要] 出于回应商事审判蓬勃发展对司法公正的迫切需求，传统民事检察监督要在与行政检察监督分离的基础上作“民商检察监督”的大体系构造。“民商检察监督”是横跨民诉法及宪法的交叉学科话题，为适应司法监督工作规范化的需要，极有必要改变现行分散立法模式进行法源重整以推动独立的、专门的、统一的、单行的且具有宪政意义的法典化编纂运动。

[关 键 词] 民商检察监督 审判独立 法典化 申诉难 2007年民诉法修正案


2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布开创了我国监督立法法典化的先河，对司法监督的规范化无疑具有里程碑式的意义。针对法院民商审判工作的检察监督虽是颇具中国特色的司法制度，但可能是局限于检察主体的视角将重点界限在传统“民事”事项忽略“商事”审判的蓬勃发展及社会对商事审判公正的迫切需求而造成诸多立法空白及停滞，或因检察理论一直处在司法改革边缘化的“被主流学者们遗忘的角落”，[1]具有法典编纂意义的统一立法始终没有展开，即便2007年民事诉讼法修正案尚停留在“小打小闹”的阶段，这大大地拖拉了司法监督规范化的“后腿”。本文拟提出“民商检察监督立法的法典化 ”命题，并从法院司法监督的角度谈些不太成熟的看法，以求教于方家。

一、法律基础——从民商检察监督的法源推演法典化
我国民商检察监督的法律渊源基本形成了以宪法为导源、基本法律为骨架、司法解释为基础的整体格局：（1）宪法第129条规定了检察院作为国家法律监督法定机关的性质及职能；（2）《人民法院组织法》第13条第3款、《人民检察院组织法》第18条均规定检察院对法院确有错误的生效判决和裁定有权按照审判监督程序提出抗诉；（3）民事诉讼法对民商检察监督制度作了具体的规定：第14条规定检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第187条第1款规定了抗诉作为法律监督的基本手段及具体事由，第2款确立了同级检察院提请抗诉及上级检察院承担具体抗诉的原则；第188条规定了抗诉的双层再审制度及法院在30日内作出再审裁定的时限；第189条规定提出抗诉的形式即检察院须制作抗诉书；第190条规定对抗诉再审案件检察院派员出庭制度；（4）最高人民检察院1999年《关于最高人民检察院检察委员会讨论民事行政抗诉案件的范围的规定》以及2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》就民商检察监督权的行使的范围、受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉、出庭等作了详细的规定。由此可见，我国民商检察监督的法律渊源具有以下特点：（1）极高的法律位阶。我国民商检察监督的权力来源乃有具有最高法律效力的宪法予以明确，其具体的监督手段亦由规定基本司法制度的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定，此两法是具有宪法性质的规范化法律文件，其法律地位显然高于普通法律；（2）跨领域法的性质。我国民商检察监督的法律渊源横跨法院审判及检察工作两大坂块，具有双重性，一方面由调整民商事基本制度及诉讼的法律规制，另一方面也由规范检察工作的法律及司法解释予以明确。在司法实践中，最高人民法院及最高人民检察院均可成为具体的应用法律解释的制订主体；（3）不具备独立性。作为民商检察监督主要正式法源的民事诉讼法长期以来将检察监督作为再审程序启动机制来定位，民商检察监督成为法院审判监督程序的配角，民商检察监督法始终没有脱离民事诉讼的藩篱而独立成长；（4）不具有专门性。我国缺乏专门的民商检察监督立法，即便最高人民检察院的司法解释，也是将其与行政检察监督作捆绑式规定，对其专业性照顾不足；（5）体系不健全。我国民商检察监督立法单薄，法律条文寥寥无几，存在众多的法律空白，未有形成内容丰满、结构明晰的规范群；（6）存在法律冲突。比如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉，以及人民检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题，最高人民检察院与最高人民法院之间存在重大的意见分歧；[2]（7）不反映理论研究最新成果。自2003年第7届全国民事诉讼学术研讨会以来，我国民商检察监督制度的理论研究取得了长足的发展和丰富的成果，遗憾的是2007年民事诉讼法修正案没有给予应有的关注。总言之，我国民商检察监督法律不能满足规范检察监督促进司法公正的实践需要，应推动法典化运动进行专门、统一、完备的法律编纂。此种趋势已在司法实践中显现，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》标志我国民商检察监督法律的统一化业具雏形。但该规则将民商及行政的检察监督作统一规制在专门性的深入程度还不足够，尚没有改变检察监督作为民商再审程序启动机制的狭隘定位，民商检察监督还没有赢得应有的独立地位并脱离民诉法的框架遵循自身体系及结构逻辑作充分而健全的发展，更为重要的是，该规则仅是检察系统的单方造法没有体现其跨领域法的性质而在司法实践中造成法院与检察院之间诸多的紧张关系，而且其作为检察院应用法律的司法解释远远没有满足民商检察监督具有宪政制度的至高无上的法律效力的要求，因此，我国民商检察监督法律虽已迈出统一化的一小步，但“雄关漫道真如铁”，其法典化的历史使命任重道远，还有许多工作要做，还有很长的路要走。

二、理论逻辑——从审判独立与检察监督的关系证成法典化
民商检察监督法律作为跨领域法，其涉及的不单纯是检察监督权的职权范围与运作问题，仅靠检察监督经验的总结及单边的努力，法典化则有失全面性成为缺乏科学性的理论乌托邦，将其画定为对审判独立的外来干预致使其成为法院展开民商再审诉讼的配角，法典化则因民商检察监督法律主体性的掩埋及自主发育的桎梏而不过是当今民诉法粗描淡写、廖廖无几的立法境况下的迷人的幻想。民商检察监督法律是以审判独立与民商检察监督关系作为调整对象的，这意味着其涉及的不是普通性的民商社会关系，而是以法院及检察院两大司法机关职权行使及其协调的权力性质问题，因为无论是法院审判权的独立行使还是检察院的法律监督均属于国家权力范畴，此两种司法权力运作过程中产生的冲突及协调问题显然也归类为权力治理层面的问题。“宪法恰是驯服公权力的工具，也正因为如此，宪政才获得了强大的号召力。质言之，宪法问题就是关于权力的问题”，[3]因此，审判独立与检察监督关系是宪政建设中十分重要的内容，诚如美国《独立宣言》的起草人托马斯•杰斐逊在《肯塔基州会议》中所言：“在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端”，[4] 民商检察监督法律就其效力位阶应该是宪法类型的法律。当今仅由《宪法》、《人民法院组织法》及《人民检察院组织法》简单规定赋权条款，主要由《民诉法》作草草规定，以司法解释做具体补充的立法体系显然与民商检察监督法律的宪法位阶的地位及层次极不相称，这在司法实践中造成对民商审判监督的乏力、疲软甚至走过场。因此，民商检察监督的各式法律渊源应从《民诉法》中审判监督启动程序的角色定位中解脱出来以获取独立的主体性地位，并脱掉普通法律及司法解释的“平民外衣”推动宪法性质规范化文件意义的升级编纂及法典化。民商检察监督法律关系具有内容的丰富性及逻辑的体系性，正如麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇分析政府权力两面性：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”，[5]法院审判独立与检察院法律监督权同样也具有权力构造与权力制约这“一个铜板的两面”的内容，法院在维护审判独立的同时也得为司法监督开辟顺畅的渠道，检察院对民商审判依法进行法律监督的同时也须根据尊重审判独立的尺度保持相应的谦抑，而其中审判独立与检察监督的冲突及协调作为二者的平衡互动也需要形构某种稳态的制度化标准以消弭权力的角逐与倾扎。故而，因循自身的逻辑性及体系性，民商检察监督法律为避免分散立法必然带来的法律空白、法律冲突推动统一立法运动将是其脱离民诉法轨道自主迅猛发展的必然要求。正如行政诉讼从混同民事诉讼到《行政诉讼法》单独成文的发展轨迹一样，鉴于行政审判与民事审判性质的差异，行政检察监督与民商检察监督也因在规制对象、基本理念及制度选择等方面的不同而逐步分离，且《民事诉讼法》及《行政诉讼法》对检察监督权力来源的分离规定模式已为行政检察监督独立于民商检察监督打下了制度基础，我国民商检察监督立法应明了此种趋势而往专业性及纯粹性大步深入发展，推动民商领域的专门立法。我国《宪法》基本体系及结构已定且要保持长久的稳定性，因此期望修改宪法将民商检察监督制度补充其中实在不太现实，因此民商检察监督法律独立于《宪法》之外谋取单行宪法性文件的法典化形式将是唯一可取且可行的选择。但我国《宪法》重在权力分配，在权力治理上忽略了权力冲突及协调的体制性安排，故应出台相应修正案对审判独立与检察监督的冲突及协调作原则性规定，以明确制订民商检察监督单行宪法的宪政基础。

三、社会需求——从处理涉诉信访的“申诉难”现象把脉法典化
近年来，随着社会转型步伐的迈进，我国法院迎来了涉诉信访案件的巨大的历史洪峰：最高人民法院从1993年至1997年共处理和接待来信来访540000件次，2001年则处理152557件次，2003年处理120000余件次，2004年处理147665件次，2005年处理147449件次；全国各级法院1996年接待公民来信来访520万余件次，1998年接待935万余件次，1999年接待1069万余件次，2000年接待939万余件次，2003年处理397万余件次，2004年办理422万余件次，2005年办理3995244件次。[6]然而由于法律机制的不健全，“特别是1991年民事诉讼法审判监督程序对申请再审事由、审查程序等规定得不够具体明确，影响和制约了审判监督职能的发挥。一些申诉得不到及时处理，有的被长期搁置，形成了‘申诉难’的局面”。[7]“如果说，我们的法律的、哲学的和宗教的观念，都是在一定社会内占统治地位的经济关系的或近或远的枝叶，那末，这些观念终究抵抗不住因这种经济关系完全改变而产生的影响”，[8]大量经济社会矛盾因“申诉难”长期积压得不到化解，必然要求作为上层建筑的法律作相应的调整及完善。这主要体现在1995《信访条例》的废止以及2005年新《信访条例》的施行，以及保险监督委员会、公安部、建设部、财政部、国土资源部、卫生部、国家环境保护总局等新的信访工作办法或规定的颁布，还有民事诉讼法修改，“中央高度重视解决人民群众反映强烈的‘申诉难’问题，并将民事审判监督程序改革作为司法体制改革的重要任务之一。十届人大每次会议期间，均有不少代表提出修改现行民事诉讼法议案。其中针对当事人‘申诉难’、‘执行难’，要求完善审判监督程序和执行程序的议案57件，占总数的2/3。因此，十届人大常委会立法规划也将民事诉讼法修改列入其中”，[9]并最终于2007年通过修正案。可见，涉诉信访及其“申诉难”问题已促成行政法律完成法典化的形式演进，然而民诉法2007年修正案仅在抗诉事由、“上级抗”原则及进入再审期限等三个狭窄范围所作的轻微反应则显属“小巫见大巫”，其内容极不完备存在诸多法律空白根本不能满足当事人提出申诉的“有法可依”的需求，其形式分散、法律互为抵触也不能满足当事人选择申诉处理机制及预测最终结果的需要，其主要作为非正式法律的司法解释地位也不能满足重振法律监督权威的需要造成实践中检察监督软弱无力、效果式微，功能发挥不全，不能充分实现作为替涉诉信访及“申诉难”分担解优的“社会安全阀”之功效。比如，佛山市中级法院的调研就表明：“从佛山中院2005年统计的情况看，由当事人申诉再审的案件有640件，占申诉总数的94.8%；检察院抗诉再审的案件32件，占4.7%；上级法院指令再审和本院自行再审的案件3件，只占0.44 %。”[10]“这里有一个非常重要的要求，就是任何的社会需要、法律等等都应当从政治上来考察，即从整个国家的观点，从该问题的社会意义上来考察”，[11] 涉诉信访及其“申诉难”问题关乎国家稳定与发展及和谐社会的构建，且就性质而言，公民信访权是《宪法》第41条规定的批评权、建议权、控告权、申诉权及检举权的上位概括，属于一种宪法权利，法院、检察院等有关国家机关处理群众信访是宪法课以的义务，因此强化检察监督以化解“申诉难”问题就属于宪政建设命题中的宪法问题。“人类以国家为单位的各个历史阶段，每走过一个艰难困苦的里程，都要通过宪法来制定克服困难所需要的新规则，以此来继续人类的发展；每经过一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的政治及社会形态，从而进入新的历史阶段”，[12]超越司法解释及普通法律的位阶上升到宪法层面推动民商检察监督法律形式的法典化，就是我国司法机关在构建和谐社会新时期树立法律监督权威、分泄涉诉信访洪峰、走出化解“申诉难”困境的必然的客观要求。此部法典之社会意义在于，以内容完备、体系健全的单行宪法性文件作为当事人寻求检察公权力救济民商合法权利的行为指南，有利于社会民众消弭“法上有权”的人治思想和根深蒂固的“包清天”情结，在法律充足的框架内理智地思考信访及申诉的必要性、可行性，并审慎地选择检察监督的救济途径，减少缠诉缠访、闹访、京控等危害社会稳定的现象，并在司法实践中切实强化民商检察监督的实际功能与作用，杜绝各种现象违法审判，促进社会公平与正义的最终实现。

四、历史启示——从中国监督法制建设的得失成败评点法典化
希梅尔法伯称赞阿克顿勋爵给政治和宗教同时带来一个真理：“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量”，[13]这从人性论的角度夯实了权力制约的理论基础。适应建立中央集权国家的政治需要，自秦汉以来我国历朝历代都重视监督法制的建设，尤其被认为具备现代检察功能的监察制度在古代中国非常发达，对当今法律监督法制建设具有丰富的历史价值及深刻的启示：一是法典化是监督制度自身发展的逻辑必然。封建社会负责纠察百官、追究官吏犯罪的御史具有多项职能，拥有侦查、逮捕、审判等广泛的权力，具体如驱磨点检、微行暗察、风闻奏事、越级弹奏、大事奏裁、小事立决、特事先斩后奏等，随着其组织机构不断完善及发展、职权运作日益成熟规范，从发端时期开始就产生了具有法典性质的专门规范——秦朝的《语书》。之后各朝代均承袭秦制保持专门法典的形式，如西汉惠帝时规定了监察纠举包括断狱审案不直、官吏贪污受贿及严苛不法等现象的“九条规则”，唐代监察官吏善恶行为的“六察法”，元朝的《宪台格例》、《察司体察条例》、《察司合察事理》等、明朝的《纠劾官邪规定》、《巡抚六察》、《巡按六察》等，清朝的《巡方事宜十款》、《台规》及《都察院规则》等。由是观之，随着现代民商关系的蓬勃发展，尤其是《诉讼费用交纳办法》以较低的门槛洞开了各类民商纠纷蜂涌至法院的大门，民商检察监督关系及相关制度也会因循内在规律迅猛发展进而形成一个颇具规模、条理明晰的制度体系，专门的法典化立法也就瓜落蒂熟；二是法典化是法律监督权力构造及权力制约两大主题语话的立法统一。权力构造是基础，是法典化内容的正面，否定法律监督权力构造的社会需求则法典化无从谈起。我国从1957年至1978年的长达二十多年在“无产阶级专政下继续革命”理论的“左倾”思想及法律虚无主义影响下砸烂公检法，废除法律监督造成的严重后果就是最典型的例证。“五十多年的经验教训证明，我国什么时候重视法律监督，什么时候社会主义法制就发展，什么时候削弱以至取消法律监督，什么时候社会主义法制就受到损害以至破坏；反之亦然。在我们这样一个影响法律统一正确实施的因素严重存在的国家，如果没有专门的法律监督机关，就难免出现有法不依、执法不严、违法不究等违反法制原则的现象，社会主义民主也就失去了法制的保障。”[14]我国民商检察监督权即抗诉权除权力来源、抗诉事由等几个方面取得法律形式外，诸如行使的范围、程序设计等或存在构造不足或仅停留在检察系统单方制定的司法解释的层次，远远未能满足促进民商检察监督权合法运作的“有法可依”的需要。权力制约是法典化内容的背面，也是宪政的核心，“‘如何规制公权力’，是一个众人关注的焦点，也是宪法要解决的重点问题。人们对此的关注限度远远超过其他的事项，以至于几乎人人都接受了宪法是限权之法，宪政即限政的论调。”[15] 对法律监督权制约的缺失或不足，法制建设及民主政治同样会受到损害。例如，宋朝设立御史台及谏院掌管检察大权，但台谏官吏由皇帝亲自任命，允许风闻弹奏，不受任何限制，成为皇帝牵制宰相等政府官员的一种力量，以及权臣专权和排斥异己的工具。这也恰正是我国检察监督权缺乏制约机制现实的真实写照，“三大诉讼法皆赋予了人民检察院几乎不受任何限制的再审抗诉权，……，由于法律在赋予检察院再审抗诉权绝对权威的基础上，并未就再审抗诉权行使的具体程序加以规范，以至于在检察院看来，它们不仅拥有对法院所有生效裁判的抗诉权，而且可以在认为必要时进行调查取证、调阅案卷、出席庭审、参与质证、发表辩论意见等各项活动，致使法、检两家冲突愈演愈烈”，[16] 其直接后果就是构成对审判独立的严重干预及危害；三是法典化是民商检察监督独立性充分发展的必然产物。我国在新民主主义革命时期实行“审检合署制”，在审判机关内附设检察机构，检察监督不具备应有的独立性，要形成体系独立的专门法典在当时简直是无法想象的。直到今天，检察监督还定位为三大诉讼再审程序的启动机制，长期在诉讼法的制度体系内充当再审程序的配角，民商检察监督也一直与行政检察监督“拉郎配”，其独立自主发展的模式还没有建立。只有将争脱民诉法体制的束缚的“独立自主运动”进行到底，民商检察监督的法典化才能在自在的空间里看到那一缕黎明的曙光。

结语
法典化正是奏响我们这个伟大的国度和繁荣的时代法治主旋律的那串最响亮、最动听的音符。“天刚刚破晓，明天还会远么？”或者远古秦王朝《语书》那些光辉而灿烂的篇章可告诉我们那是在重现法治国的时代语境中可以拷贝的法制辉煌而不仅仅是法史学家们梦呓般的追思，或者《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》的既在及新《信访条例》的施行已让我们在惊喜的欢呼声中确信“事实真的就是那样”，又或者《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁布已令我们感受到理论与历史逻辑的无比强大的力量并能聆听到司法监督规范化列队行进的驼铃声，但或许仅有“回归宪政基础”的睿智尚不足够，民商检察监督摆脱民诉法谋求独立自主发展的宪政空间更会遭遇残酷的思想挣扎，我们还是宁愿选择相信法典化——一部气度恢宏的《法律监督法》或至少作为其阶段性成果的《民商检察监督法》确实可以成为一个可期盼的辉煌，而不忍看到2007年民诉法的修订及其小修小补的分散立法模式将梦想就此冰封。如此而已。要是庆幸能有智者最终辨清这并非是虚假的幻象，天，或许，才刚刚开始破晓。

注释:
[1] 张智辉、谢鹏程：《现代检察制度的法理基础——关于当前检察理论研究学术动态的对话》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2003年第2期。
[2] 常怡：《民事检察监督三个原则性的想法》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2004年第5期。
[3] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第191页。
[4] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第213页。
[5] [美]汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年第264页。
[6] 这些数据来源于最高人民法院历年工作报告，载最高人民法院网，www.court.gov.cn/work。
[7] 最高人民法院审判监督庭：《民事诉讼法审判监督程序修改的意图及其实现》，载《人民司法•应用》，2007年第23期。
[8] 恩格斯：《〈社会主义从空想到科学的发展〉英文版导言》，载《马克思恩格斯选集》第3卷第402页。
[9] 最高人民法院审判监督庭：《民事诉讼法审判监督程序修改的意图及其实现》，载《人民司法•应用》，2007年第23期。
[10] 柳菁：《关于申诉难问题的调研报告》，载中国民商法律网，www.civillaw.com.cn/article。
[11] 马克思：《黑格尔法哲学批判》，载《马克思恩格斯全集》第1卷第395页。
[12] [日]杉原泰雄著：《宪法的历史——比较宪法学新论》，吕昶等译，社会科学文献出版社2000年版，第1页。
[13] [英]阿克顿著：《自由与权力——阿克顿勋爵论说文集》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第342页。
[14] 朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，载《中国法学》2007年第2期。
[15] 秦前红、叶海波著：《社会主义宪政研究》，山东人民出版社2008年版，第195页。
[16] 虞政平：《我国再审制度的渊源、弊端及其完善建议》，载《政法论坛》2003年第2期。

参考文献：
[1] 田平安、李浩等：《中国民事检察监督制度的改革与完善》，载《诉讼法学、司法制度》（人大复印资料），2004年第5期。
[2] 邓思清：《论审判监督的理论基础》，载《法律科学》2003年第3期。
[3] 沈德咏：《关于深化审判监督改革的若干意见》，载《人民司法》2002年第10期。
[4] 黄松有：《检察监督与审判独立》，载《法学研究》2000年第4期。