我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。人民检察院作为国家的法律监督机关，由本级国家权力机关产生并对它负责，这就是检察机关的法律地位。人民检察院依法独立行使检察权，既独立于行政机关，又独立于审判机关，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。我国的检察队伍管理体制主要是参照前苏联的模式建立起来的，这种管理机制随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，其缺陷和弊端已经暴露无遗。针对存在的这些问题，高检院进行了检察改革，1998年，推出检务公开制度改革。1999年，推出主诉检察官制度等六项具体改革措施。2000年，高检院发布《检察改革三年实施意见》，对检察改革做出全面部署。2005年，又专门印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改 革的三年实施意见》的通知，提出，“通过不断深化改革，重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题，努力做到 检察体制更加合理，检察工作机制更加完善，检察工作保障更加有力，检察人员素质进一步提高，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度”。因此，在新形势如何进一步完善检察干部管理机制显得尤为重要。

　　一、当前我国检察管理机制的基本情况和存在的问题

　　长期以来，我国检察队伍的管理尤其是检察官的管理，完全套用国家行政机关工作人员的管理模式，严重制约了检察队伍的专业化进程和整体素质的提高。

　　一是行政化管理模式严重束缚检察官队伍的健康发展。从历史根源上来看，我国一直套用行政化模式来管理检察队伍，检察官职级是按照行政机关职务层次划分的，因此“行政职级”成为确定检察官工资及政治待遇的主要依据，检察官待遇的在实施过程中没有充分发挥实质作用。检察长、副检察长、反贪、反渎局长等都确定了相对应的职级待遇，政治处主任、纪检组长也进入班子。改革开放30多年来，我国经济建设成就突出，社会结构已经发生天翻地覆的变化，而套用行政化管理已经很落伍。目前，我国检察官队伍数量庞大，素质不高。针对如何加强检察队伍建设，我国各地检察院都在最大限度地争取职级待遇。《检察官法》颁布实施以后，对什么是检察官有了原则性规定，并没有从根本上解决我国检察管理机制所面临问题。

　　二是普遍存在人员混岗现象，大量有着检察官职称的人员从事非检察官工作。高检院印发了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的通知，提出完善检察机关组织体系，改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化的检察队伍。但从实践中来看，大量检察官从事综合部门工作，如政治处、办公室、技术装备、监察室、信息化等部门。他们和现行的检察官制度基本享有同等待遇，这种现象得以延续，使得大量新进人员对于通过司法考试，然后去当检察官的态度消极，认为考上了也就是那么一回事，没有从根本解决自己所面临问题。应该说，在检察院工作的人员不想成为检察官，这是一个很可怕的现象，反应了一种不思进取的精神在蔓延。造成这种原因的，就是在现实工作中，没有能形成检察官这种职业的神圣感和认同感。

　　三是检察院实际工作中受到地方牵制太多，检察官办案受干扰现象严重。检察院的人、财、物都掌控在地方政府手中，检察院办理案件要受到地方党委、政府一再干扰，很多案件被“协调”，这完全违背了“检察院独立行使检察权”这一原则。检察院的人员还可以经常被抽调参加招商引资、拆迁等政府性工作，这完全违背了检察院工作主旨。检察官在办案过程中经常受到上级、上级领导的干扰，虽然出台主诉检察官制度，该制度明确规定检察官独立处理诉讼事务，但实际情况却是检察官按照上级领导的意图和命令去办案。一些主诉检察官怕得罪领导，事事请示汇报，全由领导做主，丧失了独立办案的工作理念。在检察委员会工作中，虽然明文规定，检察委员会委员独立发表意见，但实践中往往是检察长的意见左右了检察委员会委员的意见，某种程度上来说，检察委员会决定就是检察长决定。

　　四是检察院在服务中心工作方面力度尚缺。检察院主要工作就是办案，办案特别是查办职务犯罪就是最大程度的净化社会风气，优化经济发展环境，为经济发展和社会进步扫清障碍。但目前，检察院往往被一些非检察事务所影响。目前，在检察院的考评中，加入了一些诸如宣传、信息、党建、办公室的综合工作考评，检察长为了搞好这些工作而疲于奔命，分散了精力，使办案工作受到很大影响。因为检察院的主要工作是查办职务犯罪、诉讼监督和对监管场所的监督，这是检察院开展一切工作的生命线，如果忽视这条干线，而去强化综合工作，势必使检察院工作头重脚轻，顾头顾不了尾。

　　二、解决问题的途径和建议

　　应该看到，为了解决这些问题，高检院做了大量工作，重大的措施有出台人民监督员制度、主诉检察官制度、暂缓起诉制度和普通程序简易审制度。在高检院统一部署、积极推进检察改革的同时，各地检察机关也在进行检察改革的探索和创新，如周口市人民检察院、重庆市检察一分院推行的检察引导侦查机制改革，湖南省望城县检察院等实施的量刑建议制度改革等等。针对如何深化检察管理机制改革，笔者谈一下自己意见和建议。

　　一是对现有检察人员进行分类管理。高检院在2001年的人大报告中明确提出了探索检察人员分类管理方法，形成符合司法规律、具有检察特点的队伍管理体制。根据检察机关各职位的工作性质，将检察人员分为检察官、检察辅助人员、检察行政人员三类职位。检察官是指依法行使国家检察权，依照《检察官法》以及配套的制度进行管理，实行检察官等级制度。检察辅助人员是指在检察活动中从事辅助性、事务性工作的职位。检察行政人员是指从事检察机关政工人事管理、综合业务管理、财务装备管理的职位，分类管理可出台相关条例，进行细化。

　　二是突出重点抓办案，进一步加大服务经济发展中心工作力度。办案特别是查办职务犯罪工作中，充分发挥侦查一体化的办案优势，通过上下级院协同指挥体系，整合侦查资源配置，形成了纵向指挥有力、横向协作密切、运转高效有序的侦查运行机制，充分发挥整体效能。坚持检察长靠前指挥，从而能够最大程度排除干扰，确保办成案。在2013年度，从高检院报告的通过率来看，人大代表、政协委员对检察院在查办职务犯罪工作方面抱有很大期望，而做好新形势下的检察工作，必须抓住“办案”这根主线。

　　三是认真做好检察干部的绩效考核，真正形成干与不干不一样。针对检察人员实际工作付出，要积极尝试和完善绩效考核，量化管理，能充分反应干警工作实绩。在此基础上，进一步完善内部奖惩机制，对实际工作付出大的干警要进行精神鼓励和物质奖励，对于没有完成本年度工作任务的人员要实行通报，将检务督察延伸到位。建立对部门特别是干警工作的客观评价体系，真正实现“干多干少不一样”、“干好干坏不一样”目的。使用精神鼓励和物质奖励双重手段激励队伍搞好各项检察工作。

　　四是在检察人员分类管理的基础上确定各类职员员额，并在工作中进行优化配置。在总编制内，依据《检察官法》确定检察官比例，宁缺毋滥，保证检察队伍的可持续发展和检察事业的持续进步，综合工作诸如办公室、信息、宣传等其他工作，将适合该类工作的人员投放到这类岗位，做到人尽其才。

　　（作者单位：安徽省全椒县人民检察院）
甘肃省酒泉市人民政府办公室


酒泉市人民政府办公室关于印发酒泉市政府非税收入管理暂行办法的通知
酒政办发〔2007〕6号





各县市区人民政府，市政府各部门，各直属事业单位：
　　《酒泉市政府非税收入管理暂行办法》已经市政府2006年12月27日第12次常务会议讨论通过，现印发你们，请认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　二〇〇七年一月十二日

　　　　　　　　　　　　　　　　　酒泉市政府非税收入管理暂行办法

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章 总 则

　　第一条　为加强政府非税收入管理，规范政府非税收入收缴行为，深化全市“收支两条线”改革，增强政府宏观调控能力，提高财政资金使用效益，根据《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》和《财政国库管理制度改革方案》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于本市政府非税收入的监督管理。
　　第三条　本办法所称政府非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织（以下简称执收单位）依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。
　　政府非税收入管理范围包括下列各项：
　　（一）政府性基金收入；
　　（二）专项收入；
　　（三）彩票资金收入；
　　（四）行政事业性收费收入
　　（五）罚没收入；
　　（六）国有资本经营收入；
　　（七）国有资产（资源）有偿使用收入；
　　（八）其他收入。包括主管部门集中收入、捐赠收入和法律、行政法规规定的其他政府非税收入。
　　政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规及国务院或财政部有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
　　专项收入是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规及国务院或财政部有关文件规定，为实现特定目的，向特定对象征收的具有专项用途的财政资金。
　　彩票资金收入是指政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。包括彩票公益金及发行费。
　　行政事业性收费是指根据国家法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定管理、服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定管理、服务对象收取的费用。
　　罚没收入是指执罚机关根据国家有关法律、法规、规章规定所收取的罚没收入，以及罚没物资的变价收入等。
　　国有资本经营收入包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收入和依法由国有资本享有的其他收益。
　　国有资源有偿使用收入是指经国务院或财政部批准，向企事业单位和个人征收的探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权，公共交通线路经营权，汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构专营收入，以及利用其他国有资源取得的收入。
　　国有资产有偿使用收入包括国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，政府财政资金产生的利息收入以及利用其他国有资产取得的收入。
　　主管部门集中收入指经同级财政部门批准，由主管部门集中所属事业单位的收入。
　　捐赠收入指以各级国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入。
　　第四条　政府非税收入管理是财政部门对政府非税收入实施的一系列管理活动，按照征收、管理、使用相分离的原则，实行“收支两条线”管理。
　　第五条　政府非税收入按照规定的收缴方式与程序，使用规定的政府非税收入票据，资金及时、足额缴入地方政府非税收入管理机构设立的、统一的政府非税收入专户。政府非税收入收缴管理应体现管理规范、操作方便、监督有效的特点。
　　第六条　财政部门是负责政府非税收入收缴管理的职能部门，依法履行对政府非税收入收缴的监督管理职责。非税收入管理机构负责非税收入监督管理的具体工作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第二章　征收管理

　　第七条　行政事业性收费、政府性基金（附加）依据法律、法规以及国家和省上公布的《行政事业性收费项目目录》和《政府性基金项目目录》规定的项目、标准和资金管理方式征收。
　　罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定征收。
　　国有资产有偿使用收入，按照国有资产权属关系由县级以上人民政府财政部门依据法律、法规、规章的规定征收。
　　国有资源有偿使用收益依据法律、法规、规章的规定征收。
　　其他非税收入应当依据法律、法规、规章、国务院或省人民政府的规定征收。
　　任何机关、单位不得违反上述各款所列规定设定政府非税收入项目、扩大征收范围或提高征收标准。
　　第八条　法律、法规、规章规定了征收或者收取部门、单位（以下统称执收单位）的非税收入项目，由法定执收单位征收或者收取；法定执收单位根据法律、法规、规章的规定委托其他单位征收或者收取的，须报同级非税收入管理机构核准，并与受委托单位签订委托协议。
　　法律、法规、规章没有规定执收单位的非税收入项目，由非税收入管理机构直接征收或者收取；尚不具备直接征收或者收取条件的，非税收入管理机构可以依法委托有关单位征收或者收取。
　　委托其他单位征收或者收取非税收入的，委托单位应当对受委托单位的征收行为实施监督，并承担该征收或者收取行为的法律责任；受委托单位在受委托权限范围内，以委托单位的名义征收或者收取非税收入，并不得转委托。
　　执收单位应严格按照本办法第七条的规定按照法律征收或者收取非税收入，不得多征、少征或者擅自减征、免征和缓征。
　　缴款义务人确因特殊情况需要减、免、缓缴的，可以提出书面申请，由国务院和省人民政府规定的机关批准。
　　第九条　各级地方政府非税收入管理机构应当指定非税收入收款银行，并在指定的收款银行设立政府非税收入“汇缴结算账户”，用于归集、记录、清算政府非税收入款项。
　　执收单位不得开设政府非税收入过渡性账户。
　　政府非税收入实行收缴分离制度，禁止非税收入执收单位或受委托单位当场收取现款，依照法律、法规、规章规定可以当场收取的除外。
　　缴款义务人应当按照执收单位规定的时间、数额，到同级非税收入管理机构指定的收款银行将有关款项缴入非税收入汇缴结算账户，不得逃避缴纳义务。
　　第十条　执收单位或者受委托单位依法当场收取现款的，应当在规定时间内，到人民政府财政部门指定的收款银行将所收款项全额缴入非税收入汇缴结算账户。
　　执收单位或受委托单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项或者将所收款项存入非税收入汇缴结算账户以外的账户。
　　第十一条　依法收取的待结算收入，符合退付条件的缴款义务人可以向执收单位提出退付申请，由执收单位签署意见经同级非税收入管理机构审核确认后，退付缴款义务人。
　　经依法确认为误征、多征的非税收入，由同级非税收入管理机构直接退付缴款义务人。
　　第十二条　执收单位应当履行下列职责：
　　（一）向社会公布由本执收单位负责征收或者收取的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序；
　　（二）在规定时间内向本级人民政府财政部门及其非税收入管理机构编报本部门、本单位非税收入年度计划草案；
　　（三）按照规定向缴款义务人足额征缴非税收入款项；
　　（四）记录、汇总、核对并向本级人民政府财政部门及其非税收入管理机构定期报告本单位非税收入收缴情况。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　资金管理

　　第十三条　非税收入管理机构应当将非税收入汇缴结算账户的资金，按照收入级次和规定的类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。
　　第十四条　上下级分成的非税收入，必须通过财政部门逐级办理，按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则，由各级财政部门或其非税收入管理机构通过非税收入汇缴结算账户定期划解、结算，不得拖延、滞压、隐瞒、截留。
　　执收单位不得以任何形式将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。
　　第十五条　非税收入应纳入财政统筹安排、实行综合预算管理，有法定专门用途的应当专款专用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　票据管理

　　第十六条　各级非税收入管理机构负责本级非税收入票据的保管、发放、使用、核销、监督检查等日常管理工作。
　　第十七条　本办法所称非税收入票据是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据法律、法规、规章的规定，在收取政府非税收入时向被收取单位和个人开具的收款凭证。
　　第十八条　财政票据实行凭证购领、分次限量、验旧领新的购领制度。按照属地化管理及财务隶属关系，各执收单位向同级非税收入管理机构提出购领非税收入票据的申请，并提交按照国家规定审批权限批准收费的有关文件和物价部门颁发的《收费许可证》，经非税收入管理机构审核后发给《票据准购证》，凭《票据准购证》和用票计划购领非税收入票据。执收单位再次购领票据时，应出示《票据准购证》，并提交前次购领票据的使用情况，经非税收入管理机构审验并确认其收取的政府非税收入已按规定解缴非税收入汇缴结算账户后，方可继续购领。各执收单位依法获取的《收费许可证》在接受物价部门年度检验后，必须到同级非税收入管理机构进行复核登记。
　　第十九条　执收单位按照规定从省级主管部门领用的非税收入票据，必须到同级非税收入征管机构备案，并接受其监督检查。
　　各执收单位征收非税收入，应当向缴款义务人出具由甘肃省财政厅统一印制的非税收入票据。执收单位应建立健全非税收入票据领用、保管、缴销、审核等内部管理制度，确定专人负责，定期向同级非税收入管理机构报送票据的购领、使用、结存及收入解缴情况，保证票据安全。不出具上述规定的非税收入票据的，缴款义务人有权拒绝缴款。
　　对使用非法票据或不按规定开具非税收入票据的，任何单位和个人有权拒付，并向财政部门或非税收入管理机构、物价、监察、审计等部门申诉或举报。
　　遗失、毁损非税收入票据的，应及时声明作废，查明原因，写出书面报告，报同级非税收入管理机构处理。
　　第二十条　禁止私自印制、发放、出售、伪造、销毁政府非税收入票据；禁止转让、转借、代开财政票据；禁止使用非法票据征收政府非税收入；禁止不按规定开具、使用政府非税收入票据；禁止各类票据互相串用。
　　各级非税收入管理机构要加强票据管理，从制度上规范部门、单位的收费行为，从源头上预防和治理乱收费。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　监督检查

　　第二十一条　各级财政部门及非税收入管理机构要加强对政府非税收入的监督管理，完善日常稽查和专项稽查制度，健全政府非税收入监督检查机制，依法查处政府非税收入管理中的违法违规行为，确保政府非税收入管理政策的贯彻落实。
　　第二十二条　各级人民政府应当加强对本级各部门、单位和下级政府执行政府非税收入政策的领导、管理和监督，依法处理政府非税收入管理中的重大问题。
　　县级以上各级人民政府应当定期向同级人民代表大会常务委员会汇报有关政府非税收入资金收支和管理的情况。
　　市、县（区）监察、财政、审计、物价、人民银行等部门，要按照各自法定的职责，互相配合，共同做好政府非税收入的监督管理工作。
　　对任何单位或个人举报的政府非税收入管理工作中的违法违规行为，各级监察、财政、审计、物价等部门应当按照各自职责，查明事实，依法做出处理，并为举报人保密。
　　第二十三条　被稽查单位必须接受监察、财政、审计、物价等部门的监督检查，如实提供帐证、报表、票据等会计资料，如实反映有关情况，不得拒绝、阻碍检查。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　法律责任

　　第二十四条　对违反本办法规定，有下列行为之一的，由财政部门、监察部门及其他有关部门依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）及相关的法律、规章处理：
　　（一）违反规定设定政府非税收入项目、范围、标准的；
　　（二）违反法定程序或者超越权限缓征、减征、免征政府非税收入的；
　　（三）开设非税收入过渡性账户，或者隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分所收款项或将所收款项存入非税收入汇缴结算账户以外的账户的；
　　（四）拖延、滞压、截留应当上缴或者下拨的政府非税收入资金的；
　　（五）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的政府非税收入项目，仍然依照原定项目、标准征收或者变换名称征收的；
　　（六）将政府非税收入资金直接或者变相缴付上级执收单位、拨付下级执收单位的；
　　（七）转让、出借、代开政府非税收入票据，或者使用非法票据，或者不按照规定开具非税收入票据的 ；
　　（八）违规发放、销毁政府非税收入票据的；
　　（九）保管不善造成非税收入票据损毁、灭失的；
　　（十）其他违反政府非税收入征收、解缴管理规定的行为。
　　第二十五条　非税收入征管机构和其他有关监督部门工作人员在政府非税收入管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章　附 则

　　第二十六条　各县（市、区）人民政府应建立健全本级政府非税收入征管机构，并根据本办法，结合当地实际，制订政府非税收入管理的具体办法。
　　第二十七条　本办法由市财政局负责解释。
　　第二十八条　本办法自发布之日起施行。原《酒泉地区预算外资金管理暂行办法》同时废止。