浅析农村土地承包经营权流转问题

李运增


摘要：自1978年以来，家庭联产承包责任制在我国已经实施了三十多年，而在农户承包土地30年不变的前提下，我国人多地少的国情决定了农户承包经营的土地超小规模、土地细碎化现象非常突出。而解决这一矛盾的关键是，在坚持长期稳定的农村土地承包关系的前提下，进一步完善农村土地承包经营权流转制度。现如今，我国农村土地承包经营权流转制度也已经运行了二十多年，现在我国农村土地承包经营权流转情况如何、流转过程中遇到了什么问题以及如何解决这些问题？而这些就是本文想要探讨以及解决的问题。

关键词：土地承包经营权流转；土地流转市场

土地是人类社会最重要的生产资料和生活资料，土地问题既是一个古老的话题，又是一个永恒的话题。特别是对于中国这样一个拥有悠久农业文明的国家，土地制度尤其是农村土地制度不仅影响着农民的切身利益，影响着社会的稳定，更是影响着王朝的更替、历史的进程。随着我国社会主义市场经济的不断发展，城市化、工业化进程的加快，农民土地承包经营权流转问题越来越引起人们的普遍关注。但由于土地流转制度等一些方面的不完善，当前的土地承包经营权流转制度运行的不是很理想。

一、我国农村土地承包经营权流转现状

20世纪90年代中期以前，农地流转率一直偏低。根据1995年农业调查结果研究指出，尽管全国有75%的乡村进行了农地流转，但农地流转率仅为3%，即使是在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转率也没有超过7%-8%。[1] 但2008之后的两年，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。中央农村工作领导小组办公室赵阳向半月谈记者坦言，2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。[2] 由此，不难看出，近几年来我国的农村土地流转不仅发展迅速，规模也正在逐步扩大。此外，当前农村土地承包经营权流转还具有以下几个特点：

（一）土地流转形式多样。《农村土地承包法》规定的法定流转方式有转包、互换、转让、出租、股份合作，据农业部统计，截至2009年底，全国农村家庭承包土地流转形式中，转包占52.89%，出租占25.69%，转让占4.54%，互换占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，实际生活中采用最多的是转包的流转方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他几种流转方式被采用的比较少。

（二）土地流转规模与经济发达程度及劳动力转移状况紧密相关。从全国的情况来看，当地的经济发展情况和劳动力转移状况影响土地流转的规模，总体来讲，经济发展水平越高，则农地流转比重越大；外出劳动力越多，农地流转的比重也越大。以2007年土地流转情况为例，东部地区土地流转面积占总承包面积的比重大于西部地区，而西部地区又大于中部地区，并且东部地区中有一半的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平。此外，在沿海地区和大城市郊区土地流转还比较活跃，但在传统农村地区，土地承包经营权流转并不活跃，仍然处于初级阶段。

二、 农村土地承包经营权流转面临的问题

（一）农民流转土地积极性不高，农村土地流转率偏低。

尽管这几年来，伴随着工业化、城市化浪潮的狂飙突进，全国农村土地流转快速增长。然而，一个不容忽视的事实是，在轰轰烈烈的土地流转浪潮之中，随处可见当地政府和大企业的身影，而在不少地方，地方政府更是将农村土地流转工作当作政绩工程来推动，以行政命令的方式推动农村土地流转，上演了一出又一出政府权力与企业资本联合剥夺农民土地权的“好戏”。而与政府热情高涨地推动农村土地流转形成鲜明对比的是，农民对于土地流转的积极性并不高，甚至产生抵触情绪。而之所以出现这种冰火两重天的场景，并非中国的农民觉悟不够高，而是农民的顾虑太多。首先，我国农村的社会保障体系并不完善，农村土地仍然承担着经济和社会保障的双重职能，土地流转之后，农民就有可能陷入衣食无着的境地。其次，土地流转价格不透明，土地流转的收益不高，难以吸引农民流转土地，目前每户农民所拥有的土地并不多，而且土地流转的价格偏低，即使将土地全部流转，也并不能取得可观的经济效益。最后，土地仍然是绝大多数农民的 “命根子”，大部分农民，尤其是老一辈的农民对土地怀有深厚的感情，不肯轻易流转。

（二）农村土地细碎化的现状，导致土地流转成本增大，阻碍土地流转规模的扩大。

我国的家庭联产承包责任制强调的是公平和人人有份，因此各地往往将远近不同、大小不一的几块土地同时承包给一户农户，而广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象，由此导致了农村土地的分散化、细碎化，并形成了中国特色的小农经济模式。而为了打破这种小农经济的模式，农村土地承包经营权流转制度应运而生，农村土地流转的目的是为了扩大土地经营规模、提高土地产出率，突出规模效应。然而，由于土地的分散、细碎，在农村土地流转过程中，不得不面对这样一个事实，那就是在一片不大的土地上却有无数的农户各自享有土地权利。而在“承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”这一原则的前题下，土地流转的受让方不得不和众多的农户进行谈判，这不仅增加了土地流转的成本，也影响了土地流转的速度，更是增加了土地流转的难度，也阻碍了土地流转规模的扩大。

（三）土地流转市场机制不健全，土地流转渠道不畅。

农地流转实际上是一种农地使用权的交易，而交易必须要有市场。当前，我国的土地承包经营权流转市场发育滞后，还未发育成熟，尚缺乏相应的农村土地承包经营权市场流转市场机制，这主要体现在以下三个方面：

第一、缺乏统一规范的土地流转市场。由于缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态。

第二、缺乏土地流转的中介机构，或者中介机构没有发挥应有的作用。从我国目前的实际情况来看，土地流转的中介组织相当匾乏，尽管有的地区中介服务组织发展迅速，但从整体情况看，情况并不容乐观。大部分地区缺乏一套健全的中介服务体系，土地流转供求双方的信息服务渠道狭窄、传播渠道不畅通，在一定程度上影响了土地流转效率和规模。[3]

第三、相应的农地价格评估机制没有建立，流转的土地价值无法有效衡量。我国的基准地价评估体系相当不完备，土地流转市场没有一个可以衡量的价格标准，没有完整的价格体系，而且也缺乏科学合理的流转价格自然增长机制。土地承包经营权流转费的确定没有可操作的价格标准，这就容易出现竞相压低租金，损害农户利益的现象；同时也有个别农户漫天要价，阻碍了农村土地承包经营权的流转。

三、解决农村土地承包经营权流转问题的建议和对策

（一）完善农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。

农村社会保障制度的逐步建立和完善，能够弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于促进农村土地承包经营权物权化进程和在物权基础上土地市场化配置的推进。而当前我国农村社会保障体系建设滞后于城市，绝大多数的农民仍然依靠土地来进行自我保障，他们把土地看作是“活命田”和“养老田”。[4] 当前，虽然我国农村地区正在大力推广新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，初步解决了农民的看病和养老问题，然而这两项制度与城镇社会保障体系相比，不管是覆盖范围还是保障的力度上均有不小的差距。而农村社会保障体系又是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的顺利发展。因此，当前应当统筹考虑农村的养老、医疗、就业、伤残等保险措施，并逐步建立以农民家庭自愿为主、国家和集体保障为辅社会保障体系，大力开展社会救济、社会保险、社会福利等多层次的社会保障措施。而最后，还应逐步改革城乡户籍管理制度，实行统一的户籍制度，打破城乡二元管理体制，并将农村与城镇两套社会保障体系合二为一，建立全国统一的农村与城镇社会保障体系。

（二）理顺土地流转机制，完善土地承包经营权流转的市场体系。

第一，简化流转程序、减少限制，理顺土地流转机制。发包人、地方政府是土地承包经营权流转的服务者和监督者，而流转的主体是承包农户。因为法律已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包权人的权益，又稳定流转相对方的投资预期和合约关系。因此，必须建立有利于土地承包经营权人自主流转的制度，搭建流转平台，建立农村土地承包经营权流转市场，并简化土地流转程序，允许农民以简便易行的方式流转土地。否则，如果发包人、地方政府在土地承包经营权流转中干预过多或者流转程序过于复杂，就会增加土地承包经营权流转成本，甚至阻碍土地承包经营权的流转，不利于土地资源配置效率的提高。[5]

第二，大力培育市场中介组织。市场中介组织是土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带，没有市场中介组织，土地流转的机会就会减少，成本就会增加，风险就会加大。因此，政府要重视各类中介组织培育,要根据农业产业化经营发展需求,大力培育各类社会中介服务组织。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。并加快推动各种行业、专业协会的建设,支持各类联系农户与市场中介组织的发展,为农户提供多层次、多形式、高质量的社会化服务，从而增加流转机会，降低流转成本，减少流转风险。
江西省南昌市人民政府


南昌市国有土地使用权招标拍卖办法



第一条为规范我市国有土地使用权招标、拍卖出让行为，根据国家和省有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条凡在我市从事房地产开发、商业、旅游、娱乐、金融等经营性项目的，应依照本办法的规定通过招标、拍卖方式取得国有土地使用权；确实不能采用招标、拍卖方式的，经市人民政府批准后可通过协议出让方式取得国有土地使用权。

第三条南昌市土地管理局主管本市行政区域内国有土地使用权出让的招标、拍卖工作，并依法组织实施南昌市城市规划区内（含南昌经济技术开发区、南昌高新技术开发区、京东旅游开发区）的土地招标、拍卖工作。

南昌县、新建县、进贤县、安义县、湾里区土地管理局分别依法组织实施南昌市城市规划区外各自行政区域内的土地招标、拍卖工作。

各级政府计划、规划、建设、财政、国资、房产等部门应按各自职责范围，协同做好土地招标、拍卖的有关工作。

第四条符合下列条件的，应采取拍卖方式出让国有土地使用权：

1、以获取最高出让金为主要目的，以出价最高为条件确定受让人的；

2、对土地使用者资格没有特别限制，一般单位和个人均可能有受让意向的；

3、土地用途无特别限制及要求的。

第五条不具备拍卖条件，但符合下列条件的，应采取公开招标方式出让国有土地使用权：

1、除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件并明确具体政策的；

2、土地用途受一定限制，仅少数单位或个人可能有受让意向的。

对土地使用者有资格限制或特别要求的，可对符合条件的用地申请者进行邀请招标。

第六条土地招标、拍卖工作应有计划、有步骤进行，要严格控制土地供应总量。土地管理部门应依据同级人民政府批准的年度土地出让计划，会同计划、建设、房产、规划等有关部门拟订具体的土地出让方案。

土地使用权出让方案包括出让地块的面积、位置、界址、用途、出让年限、建设规划要求、出让底价、出让方式等内容。

拟订的出让方案报同级人民政府批准后，由土地管理部门组织实施。

第七条土地招标、拍卖的出让底价应经有地价评估资质的机构，按国家和省规定程序评估，经土地管理部门确认并报同级人民政府批准后执行。

第八条举行土地使用权招标、拍卖活动，土地管理部门应提前发出公告，公布竞投（买）的时间、地点、地块，并向竞投（买）人提供拟招标拍卖地块的有关资料（包括面积、位置、用途、开发程序、规划要求、土地使用年限及有关规定，竞投（买）人须具备的条件和竞投（买）的规则等），并接受咨询。

第九条招标出让国有土地使用权程序：

1、发布招标公告。由土地管理部门于开标之日前30日将招标地块信息向社会公布。公开招标采用公告形式，邀请招标采用向有关单位（个人）发送招标通知书形式。

2、投标人报名并提供资格身份证明文件。资格身份证明文件包括企业注册证明及资质等级证书，主要开发经历，资金或财务资信等。

3、按照招标文件要求对投标人资格进行审查。经审查合格的投标人领取有关招标文件并交付保证金。

4、投标。投标单位编制标书，并在规定的时间内将密封的标书投入指定标箱。

5、开标。邀请各投标单位及有关部门人员召开开标会议，宣布评标办法，现场当众启封验标、宣读标书并宣布标底。

投标人有权要求查询开标记录及附件。

6、评标、决标。评标小组可以选用下列方法确定中标人：

①出价最高者；

②依据竞投出价，支付土地使用权出让金的期限及开发建设方案等要素，评出综合得分，最高得分者为中标人。

7、向中标人发出书面中标通知书。

8、中标人在接到中标通知后，在中标通知书规定日期内与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。

9、中标人按合同约定付清土地使用权出让金后依法办理土地登记，领取土地使用证。

第十条所有竞投人报出的最高地价均低于出让底价，或达不到招标条件要求的，组织招标的土地管理部门可以宣布终止该宗地的招标工作。

第十一条拍卖出让国有土地使用权程序：

1、发布拍卖公告。土地管理部门在公开拍卖土地日之前30日内发布拍卖公告。

2、参加竞买人报名、索取有关文件，并按规定提交有关资格身份证明。

3、按照拍卖文件要求对竞买人资格进行审查，符合要求的交付保证金，发给竞买资格证书和统一编号的应价牌。

4、在约定时间、地点按以下程序公开拍卖：

⑴主持人简介拍卖土地位置、面积、用途、规划要求及其他有关事项；

⑵公布拍卖起叫价；

⑶竞买人按规定方式竞价，最后应价者即为买受人；

⑷主持人宣布拍卖地块买受人，土地管理部门当即与买受人签订拍卖成交确认书。

5、买受人在规定时间内与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》，按规定期限付清地价款后，领取土地使用证书。

第十二条中标人或买受人可凭与土地管理部门签订的《国有土地使用权出让合同》办理有关手续。

中标人或买受人应严格按照《国有土地使用权出让合同》的约定进行开发建设，不得擅自更改，违者依法查处。

第十三条中标人或买受人交纳的保证金可抵作等额土地使用权出让金（不计息）。

其它竞投（买）人所交保证金由土地管理部门在招标或拍卖结束之日起5个工作日内全额退还（不计息）。

竞投（买）人所交保证金应存入财政专户。

第十四条土地招标、拍卖成交后，中标人或买受人不按规定时间签订《国有土地使用权出让合同》的，所交保证金不予退还，并在二年内不得申请竞投（买）土地。该地块由土地管理部门重新组织出让。

第十五条中标人或买受人未按合同规定时间付清国有土地使用权出让金的，土地管理部门可依法解除合同，已交付的定金不予退还，将土地使用权连同地上已建房屋等不动产无偿收归政府，并可请求违约赔偿。

出让方未按合同要求提供出让土地的，中标人、买受人有权解除合同，由土地管理部门双倍返还定金，并可请求违约赔偿。

第十六条土地招标、拍卖活动应遵循依法、公平、公正、择优和诚实信用的原则，并接受社会和上级土地行政主管部门的监督。

第十七条竞投（买）人应了解招标、拍卖地块的有关情况，并依法参与，不得弄虚作假或串通应价。

第十八条外地企业、单位、个人来我市投资，参加土地使用权竞投（买）的，前十位中标人或买受人，按下述办法给予优惠：

年度内第一位在昌北新城区购地开发的外来投资者，其竞投（买）价高出底价部分的90%予以返还，其后的依次按递减10%的比例返还，第九和第十位外来投资者竞投（买）价高出底价部分的10%返还。

年度内第一位在昌南老城区购地开发的外来投资者，其竞投（买）价高出底价部分的70%予以返还，其后的依次按递减10%的比例返还，第七、第八、第九和第十位外来投资者竞投（买）价高出底价部分的10%返还。

第十九条上级土地管理部门对下级土地管理部门的土地招标、拍卖工作进行监督，对不符合规范的土地招标、拍卖工作应予以纠正；对违反法律、法规和本办法的土地招标、拍卖工作经报请同级人民政府批准后，可宣布其土地招标、拍卖结果无效，造成的损失由责任人承担赔偿。

第二十条政府工作人员在土地招标、拍卖工作中，泄露秘密、玩忽职守、收受贿赂、徇私舞弊，按有关规定给予惩处；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十一条本办法由南昌市土地管理局负责解释。

第二十二条办法自发布之日起实施。我市以前制定的有关规定与本办法相抵触的，按本办法执行。

南昌市人民政府办公厅
2001年8月13日