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山东省人民政府关于印发《山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法》和《山东省高等学校安全管理暂行办法》的通知

时间:2024-07-23 08:05:01 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9148
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山东省人民政府关于印发《山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法》和《山东省高等学校安全管理暂行办法》的通知

山东省人民政府


山东省人民政府关于印发《山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法》和《山东省高等学校安全管理暂行办法》的通知

鲁政发〔2010〕87号


各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:

  现将《山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法》和《山东省高等学校安全管理暂行办法》印发给你们,请结合实际,认真组织实施。


                          山东省人民政府
                         二○一○年九月七日




山东省中小学幼儿园安全管理暂行办法



第一章 总 则



  第一条 为了加强我省中小学、幼儿园安全管理,保障学校及师生的人身、财产安全,维护正常的教育教学秩序,根据国家有关法律、法规,结合我省实际,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本省行政区域内普通中小学、中等职业学校、幼儿园、特殊教育学校(以下统称学校)。

  第三条 学校安全管理遵循积极预防、依法管理、社会参与、各负其责的方针。

  第四条 学校安全管理工作主要包括:

  (一)构建学校安全工作保障体系,全面落实安全工作责任制和事故责任追究制,保障学校安全工作规范、有序进行;

  (二)健全学校安全预警机制,制定突发事件应急预案,完善事故预防措施,及时排除安全隐患,不断提高学校安全工作管理水平;

  (三)建立校园周边整治协调工作机制,维护校园及周边环境安全;

  (四)加强安全宣传教育培训,提高师生安全意识和防护能力;

  (五)事故发生后启动应急预案,组织救治、妥善处理伤亡人员和进行责任追究等。



第二章 安全管理职责



  第五条 各级人民政府依法负责学校安全工作。

  县级以上人民政府教育、公安、司法行政、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、文化、卫生、工商行政管理、新闻出版、气象、地震、质量技术监督、食品药品监督等部门按照职责分工,履行学校安全管理职责。

  第六条 教育行政部门对学校安全工作履行下列职责:

  (一)全面掌握学校安全工作状况,制定学校安全工作考核目标,加强检查指导,督促学校建立健全并落实安全管理制度;

  (二)建立安全工作责任制和事故责任追究制,及时消除安全隐患,指导学校妥善处理学生伤害事故;

  (三)及时了解学校安全教育情况,组织学校有针对性地开展学生安全教育,不断提高教育实效;

  (四)制定校园安全的应急预案,指导、监督下级教育行政部门和学校开展安全工作;

  (五)组织学校校长、幼儿园园长和学校负责安全保卫工作的人员等,定期接受有关安全管理培训;

  (六)协调政府其他相关职能部门共同做好学校安全管理工作,协助当地人民政府组织对学校安全事故的救援和调查处理。教育督导机构应当每年定期对学校安全工作进行专项督导。

  第七条 公安机关对学校安全工作履行下列职责:

  (一)了解掌握学校及周边治安状况,指导学校做好校园保卫工作,及时依法查处扰乱校园秩序、侵害师生人身、财产安全的案件;

  (二)指导和监督学校做好消防安全工作;

  (三)指导学校完善技防物防设施,将学校校园及周边的信息监控设备纳入治安防控体系重点建设范围;

  (四)协助学校处理校园突发事件。

  第八条 财政部门应当将公办学校安全保卫人员工资、校园安全保卫条件建设经费、校舍安全经费等费用纳入学校年度经费预算,予以保证;每年应当安排一定额度的专项经费,用于实施学校安全工作的监督检查。

  第九条 卫生部门对学校安全工作履行下列职责:

  (一)检查、指导学校卫生防疫和卫生保健工作,落实疾病预防控制措施;

  (二)监督、检查学校饮用水和游泳池的卫生状况。

  第十条 住房城乡建设部门对学校安全工作履行下列职责:

  (一)加强对学校建筑、燃气设施设备安全状况的监管,发现安全事故隐患的,应当依法责令立即排除;

  (二)指导校舍安全检查鉴定工作;

  (三)加强对学校工程建设各环节的监督管理,发现校舍、楼梯护栏及其他教学、生活设施违反工程建设强制性标准的,应当责令纠正;

  (四)依法督促学校定期检验、维修和更新学校相关设施设备。

  第十一条 食品药品监督部门应当加强对学校食堂的监督检查。

  第十二条 国土资源部门应当对学校校址安全进行鉴定,对迁建、新建学校校址进行评估,确保校址安全。

  第十三条 质量技术监督部门应当定期检查学校特种设备及相关设施的安全状况。

  第十四条 公安、卫生、交通运输、住房城乡建设等部门应当定期向教育行政部门和学校通报与学校安全管理相关的社会治安、疾病防治、交通等情况,提出具体预防要求。

  第十五条 文化、新闻出版、工商行政管理等部门应当对校园周边的有关经营服务场所加强管理和监督,依法查处违法经营者,维护有利于青少年成长的良好环境。

  司法行政、公安等部门应当按照有关规定履行学校安全教育职责。

  第十六条 水利部门应当及时发布校舍所处地区的防汛信息,为洪涝灾害易发区域校舍选址提出防汛要求,宣传防汛知识。

  第十七条 气象部门应当指导学校对校舍及附属设施采取防雷击避险措施;地震部门应当指导学校落实地震灾害预防措施。

  第十八条 举办学校的当地人民政府、企业事业组织、社会团体和公民个人,应当对学校安全工作履行下列职责:

  (一)保证学校符合基本办学标准,保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准;

  (二)保证学校依据有关规定建设符合要求的安全保卫人员队伍,配足配齐监控报警设施与防卫器械;

  (三)配置紧急照明装置和消防设施与器材,保证学校教学楼、图书馆、实验室、师生宿舍等场所的照明、消防条件符合国家安全规定;

  (四)每年对校舍安全进行检查,对需要维修的,及时予以维修,对确认的危房,及时予以维修改造或者拆除;

  (五)为学校购买学生安全事故校方责任保险。



第三章 校内安全管理



  第十九条 学校应当遵守有关安全工作的法律、法规和规章,建立健全下列各项学校安全管理制度和安全应急机制,并组织实施:

  (一)门卫制度;

  (二)校内安全定期检查和安全隐患报告制度;

  (三)消防、防震、防雷安全制度;

  (四)用水、用电、用气等相关设施设备的安全管理制度;

  (五)实验室和实训场所安全管理制度;

  (六)学生安全信息通报制度;

  (七)住宿学生安全管理制度;

  (八)学校用车管理制度;

  (九)突发地震、气象灾害预警应对制度;

  (十)其他学校安全管理制度。

  第二十条 学校应当建立由校长负责、有家长委员会代表参加的校内安全工作领导机构,并设立保卫机构,配备专职安全保卫人员。

  专职安全保卫人员配备的数量应该根据学校规模和实际确定。规模在500人以内的学校,应当至少配备2名安全保卫人员;规模在500人至1000人的学校,应当至少配备3名安全保卫人员;规模在1000人以上的学校,按照不低于新增加规模的2‰增配安全保卫人员。

  第二十一条 学校应当认真执行国家有关规定,规范学生在校学习时间,非寄宿制学校不得要求学生上晚自习。学校应当及时打开校门安排学生入校,不得将学生拒之于校门外。

  学校应当保证教学楼、图书馆、宿舍、食堂等人员密集场所出入口畅通和楼梯安全,防止发生拥挤踩踏伤害事故。

  学校应该根据需要在课余时间开放学习及各种功能设施,组织多种课余活动,丰富学生的课余生活。小学、幼儿园应当建立低年级学生、幼儿上下学时接送的交接制度,不得将晚离学校的低年级学生、幼儿交与无关人员。

  第二十二条 学校教育教学活动应当认真遵守国家有关规定,上课时间实行封闭式管理。学校组织学生参加集体劳动、教学实习或者社会实践活动,应当符合学生的心理、生理特点和身体健康状况,并为学生活动提供安全保障。

  第二十三条 学校应当按照当地必修课程要求,将安全教育纳入教学内容,选配优秀教师,保证课时,培养学生的安全意识,提高学生的自我防护能力。教育行政部门应当按照有关规定,选聘优秀法律工作者担任学校的兼职法制副校长或者法制辅导员。

  第二十四条 学校应当制定教职工安全教育培训计划,通过多种途径和方法,使教职工熟悉安全规章制度和应急预案,掌握安全救护常识,学会指导学生预防事故、自救、逃生、避险的方法和手段。

  第二十五条 学校应当严格执行国家《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等规定。建立食堂物资定点采购和索证、登记制度与饭菜留验和记录制度,检查饮用水的卫生安全状况,保障师生饮食卫生安全。

  第二十六条 学校应当按照国家有关规定,配备具有从业资格的专职医务(保健)人员或者兼职卫生保健教师,购置必需的急救器材和药品,保障对学生常见病的治疗,并负责学校传染病疫情及其他突发公共卫生事件的报告。学校应当创造条件设立卫生(保健)室、心理咨询室,对学生开展生理、心理健康教育。

  新生入学应当提交体检证明。幼儿园与小学在入园、入学时应当查验预防接种证。学校应当建立学生健康档案,组织学生定期体检。

  第二十七条 学校组织学生参加大型集体活动,应当采取下列安全措施:

  (一)成立临时的安全管理组织机构;

  (二)有针对性地对学生进行安全教育;

  (三)安排必要的管理人员,明确所负担的安全职责;

  (四)制定安全应急预案,配备相应设施。

  第二十八条 学校应当按照国家《学校体育工作条例》和教学计划组织体育教学和体育活动,并根据教学要求采取必要的保护和帮助措施。

  学校组织学生开展体育活动,应当避开主要街道和交通要道;开展大型体育活动以及其他大型学生活动,需要经过主要街道和交通要道的,应当事先与公安机关交通管理部门共同研究并落实安全措施。

  第二十九条 学校应当根据实际情况,针对洪水、地震、火灾等灾害事故开展紧急疏散演练,组织师生开展多种形式的安全教育、安全救护常识培训和事故预防演练,使师生掌握避险、逃生、自救的方法。学校应当有针对性地对学生开展游泳等安全教育,使学生掌握基本的自我保护技能,防范溺水等安全事故。

  第三十条 学校应当加强校园管理,不得将校园场地出租给他人从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营活动;不得出租校园内场地停放校外机动车辆,不得利用学校用地建设对社会开放的停车场。

  学校校园内有教职工生活区的,应当将教职工生活区与教学区隔离开,并开辟不同的进出通道。

  第三十一条 学校不得组织学生参加抢险、救火等应当由专业人员或者成年人从事的活动,不得组织学生参与制作烟花爆竹、有毒化学品等具有危险性的活动,不得组织学生参加商业性活动。

  第三十二条 学校教职工应当符合相应任职资格和条件要求。学校不得聘用因故意犯罪而受到刑事处罚的人,或者有精神病史的人担任教职工。

  学校教师应当遵守职业道德规范和工作纪律,不得侮辱、殴打、体罚或者变相体罚学生;发现学生行为具有危险性的,应当及时告诫、制止,并与学生监护人沟通。

  第三十三条 学生在校学习和生活期间,应当遵守学校纪律和规章制度,服从学校的安全教育和管理,不得从事危及自身或者他人安全的活动。

  第三十四条 监护人发现被监护人有特异体质、特定疾病或者异常心理状况的,应当及时告知学校。

  学校对已知的有特异体质、特定疾病或者异常心理状况的学生,应当给予适当关注和照顾。生理、心理状况异常不宜在校学习的学生,应当休学,由监护人安排治疗、休养。

  第三十五条 学校应当建立安全工作档案,记录日常安全工作、安全责任落实、安全检查、安全隐患消除等情况。安全档案作为实施安全工作目标考核、责任追究和事故处理的重要依据。



第四章 学校周边安全管理



  第三十六条 县级以上人民政府应当建立由教育、公安、司法行政、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、文化、卫生、工商行政管理、新闻出版、质量技术监督、食品药品监督、地震、气象、城市管理等部门组成的联席会议制度,定期研究部署学校安全管理工作,依法维护学校周边秩序,保障师生和学校的合法权益,为学校提供安全保障。

  第三十七条 住房城乡建设、公安、环境保护等部门应当加强对学校周边建设工程的执法检查。禁止任何单位或者个人违反有关法律、法规、规章和规定,在学校围墙或者建筑物边建设工程,在校园周边建设集中使用大型电磁辐射发射设施或者高频设备项目,设立易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品的生产、经营、储存、使用场所或者设施以及其他可能影响学校安全的场所或者设施。

  第三十八条 公安机关应当把学校周边地区作为重点治安巡逻区域,在治安情况复杂的学校周边和学校集中的区域设立治安岗亭和报警点,及时发现和消除各类安全隐患,打击处置扰乱学校秩序和侵害学生人身、财产安全的违法犯罪行为活动。

  第三十九条 学校、幼儿园的门前道路没有行人过街设施的,公安、住房城乡建设等部门应当依法施划人行横线,设置提示标志,根据需要设置交通信号灯、减速带、过街天桥等交通安全管理设施。

  在地处交通复杂路段的学校上下学时间,公安机关应当根据需要部署警力或者交通协管人员维护道路交通秩序。

  第四十条 文化部门应当依法禁止在中学、小学校园周围200米范围内设立互联网上网服务营业场所和娱乐场所,并依法查处接纳未成年人进入的互联网上网服务营业场所和娱乐场所;工商行政管理部门依法查处取缔擅自设立的互联网上网服务营业场所。

  第四十一条 新闻出版、公安、工商行政管理等部门应当依法取缔学校周边兜售非法出版物的游商和无证照摊点,查处学校周边制售含有淫秽色情、凶杀暴力等内容的出版物的单位和个人。

  第四十二条 卫生、工商行政管理部门应当对校园周边饮食单位的卫生状况进行监督,依法取缔非法经营的小卖部、饮食摊点。



第五章 安全事故处理



  第四十三条 发生地震、洪水、泥石流、台风等自然灾害和重大治安、公共卫生突发事件时,教育行政等部门应当立即启动应急预案,及时转移、疏散学生,或者采取其他必要防护措施,保障学校安全和师生人身、财产安全。

  第四十四条 校园内发生火灾、食物中毒、重大治安等突发安全事故以及自然灾害时,学校应当启动应急预案,及时组织教职工参与抢险、救助和防护,保障学生身体健康和人身、财产安全。

  第四十五条 发生学生伤亡事故时,学校应当按照教育部《学生伤害事故处理办法》规定的原则和程序等,及时实施救助,并进行妥善处理。

  第四十六条 发生教职工和学生伤亡等安全事故的,学校应当在1小时内报告主管教育行政部门和政府有关部门,教育行政部门应当按照有关规定及时逐级上报。有关部门应当指导事发地人民政府及时准确发布权威信息,防止新闻媒体渲染炒作。



第六章 附 则



  第四十七条 本规定自发布之日起施行。




山东省高等学校安全管理暂行办法



第一章 总 则



  第一条 为了加强和规范我省高等学校安全管理,预防和减少学校安全事故,保障学校及师生的人身、财产安全,维护正常的教育教学秩序,根据《中华人民共和国教育法》、国务院《企事业单位内部治安保卫条例》等法律、法规,结合本省实际,制定本办法。

  第二条 本省行政区域内的普通高等学校、成人高等学校(以下统称学校)的安全管理,适用本办法。

  第三条 本办法所称学校安全是指高等学校校园和周边环境安全以及学校组织的校外活动安全。

  驻校内其他单位的安全管理,按照本办法执行。

  第四条 学校安全管理工作坚持谁主管、谁负责的原则,遵循安全第一、预防为主、依法管理、综合治理的方针。

  第五条 学校安全管理经费列入学校年度经费预算,并予以保障。



第二章 安全管理机构与安全管理人员



  第六条 公安机关应当根据学校安全管理工作需要,在高等学校集中、治安形势复杂、治安管理任务较重的区域,按照规定权限和程序设立治安派出所或者警务室。

  第七条 学校应当根据办学规模、学生数量和工作需要,设立保卫机构,统一负责学校安全管理工作措施的落实,并接受公安机关的指导和监督,配备必要的器材和装备。其主要任务是:

  (一)贯彻执行国家和省有关安全保卫和安全管理工作的法律、法规;

  (二)开展安全教育,落实安全防护措施;

  (三)维护学校内部公共场所的治安秩序;

  (四)负责学校内部各种临时工作人员和机构的治安管理;

  (五)对校内有轻微违法行为的人员进行教育;

  (六)协助公安机关侦查刑事案件、治安案件和事故;

  (七)参加当地公安机关统一组织的治安联防活动;

  (八)办理当地人民政府及其公安机关交办的其他安全保卫事项。

  第八条 学校应当按照校园常住人口(教职工、学生、离退休人员等)的千分之三至千分之六的比例配备专职保卫人员。校园规模较小、区域分散、治安情况复杂的,可以适当增加。

  学校保卫人员应当接受有关法律知识和治安保卫业务、技能以及相关专业知识的培训、考核,应当依法、文明履行职责,不得侵犯他人的合法权益。

  学校不得聘用有违法犯罪记录的人员从事学校安全保卫工作。



第三章 安全管理职责



  第九条 各级人民政府及其有关部门应当依法履行对辖区内学校安全管理的领导、协调、监督、检查职责,维护学校及周边秩序,保障学校安全。

  第十条 县级以上人民政府应当建立由相关部门参加的学校安全管理工作联席会议制度,定期研究部署学校安全管理工作,各相关部门按照职责分工,依法履行学校安全管理职责,综合整治学校及周边治安秩序,共同维护学校及周边安全。

  第十一条 教育行政部门应当履行下列安全管理职责:

  (一)依法指导、督促学校建立健全并落实安全管理制度;

  (二)制定学校安全管理工作考核目标,加强对学校安全管理工作的检查指导和考评;

  (三)指导学校开展有针对性的安全教育活动和制定校园安全管理应急预案;

  (四)建立学校安全管理工作责任制和事故责任追究制,指导学校妥善处理安全事件与事故;

  (五)协调政府相关部门共同做好学校安全管理工作;

  (六)协助当地人民政府组织对学校安全事故的救援和调查处理。

  第十二条 公安机关应当履行下列安全管理职责:

  (一)将学校及周边地区作为治安巡逻重点区域,及时发现和消除各类安全隐患,处置和打击扰乱学校秩序和侵害师生人身、财产安全的违法犯罪行为;

  (二)在学校门前及周边道路上设置完备的警告、限速、让行等交通标志,完善各类道路交通安全设施,加强对学校及周边道路交通安全管理工作。

  第十三条 住房城乡建设、公安、环境保护等部门应当加强对学校周边建设工程的执法检查。禁止任何单位和个人违反有关法律、法规、规章和规定,在学校围墙或者建筑物旁边进行工程建设,在校园周边建设集中使用大型电磁辐射发射设施或者高频设备项目,设立易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品的生产、经营、储存、使用场所或者设施以及其他可能影响学校安全的场所或者设施。

  第十四条 工商行政管理、公安、文化、新闻出版、城市管理等部门应当对学校周边经营场所进行管理和监督,依法查处违法经营行为,依法取缔学校周边占道经营、无证经营摊点、摊贩。

  第十五条 文化、工商行政管理等部门应当依法查处、取缔学校周边擅自设立的娱乐场所和互联网上网服务营业场所,规范学校内部上网场所的管理工作。

  第十六条 新闻出版、工商行政管理、公安等部门应当依法取缔学校及周边兜售非法出版物的游商,查处学校周边制售含有淫秽色情、凶杀暴力等内容的出版物的单位和个人。

  第十七条 卫生、食品药品监督部门应当对学校的教育设施、生活设施以及食品和饮用水的卫生状况进行监督检查,组织和督促有关医疗单位和专业防治机构做好学生传染病、常见病的预防控制工作。

  第十八条 环境保护、工商行政管理、质量技术监督等部门应当加强对影响学校及周边的噪声污染、环境污染和饮食环境的管理和监督。

  第十九条 气象部门应当指导学校对校舍及附属设施采取防雷击等避险措施;地震部门应当指导学校落实地震灾害预防措施。



第四章 学校内部安全管理



  第二十条 学校内部安全管理的主要任务是:

  (一)制定学校安全管理工作目标,建立学校安全管理工作制度并组织实施;

  (二)对师生员工进行安全教育和管理,提高师生员工安全意识和防范能力;

  (三)健全学校安全预警机制,及时排查并消除安全隐患,制定学校安全应急预案,组织师生员工有针对性地开展安全演练;

  (四)对学校安全管理工作进行检查,建立安全管理工作责任制和事故责任追究制;

  (五)配合当地人民政府相关部门共同做好学校及周边治安综合治理,对学校安全事故进行救援和调查处理,妥善处理师生意外伤害事故。

  第二十一条 学校应当根据国家有关规定,结合本校实际,建立健全安全管理制度,主要包括:

  (一)安全教育制度;

  (二)门卫、值班、巡逻制度;

  (三)现金、票证、物资、产品、重要设备和仪器、文物等安全管理制度;

  (四)消防安全管理制度;

  (五)易燃易爆物品、放射性物质、剧毒物品、危险化学品的使用、保管等安全管理制度;

  (六)食品卫生安全管理制度;

  (七)交通安全管理制度;

  (八)大型活动申批制度;

  (九)机密文件、图纸、资料的安全管理和保密制度;

  (十)公共场所和学生宿舍的安全管理制度;

  (十一)安全管理工作的检查、监督制度和考核、评比、奖惩制度;

  (十二)需要建立的其他安全管理制度。

  第二十二条 学校应当加强对学生的安全教育工作,将安全教育纳入教学计划,开设安全教育课程。安全教育应当包括人身安全、交通安全、消防安全、食品卫生安全、财产安全、网络安全、疾病预防、心理健康、避灾避险、防赌、防毒、防艾滋病、防传销等内容。

  学校应当在每年开学初、放假前,有针对性地对学生集中进行安全教育,并组织开展有关应急演练。

  学校应当积极为学生提供心理健康咨询服务。

  第二十三条 学校应当加强对教职工进行安全教育培训,使教职工熟悉安全规章制度和应急预案,掌握安全救护常识。

  第二十四条 学校应当严格门卫管理,建立外来人员和车辆出入学校登记查验制度。禁止将非教学用易燃易爆物品、有毒物品和管制器具等危险物品带入校园。

  第二十五条 学校应当加强对学生宿舍的安全管理,学生宿舍应当实行24小时值班制度,宿舍设施应当符合安全要求。禁止私接电线及使用明火和劣质、大功率电器;禁止带入和存放易燃易爆、有毒有害、管制刀具等危险物;禁止留宿异性;禁止饲养动物。

  第二十六条 学校应当严格执行国家《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》等规定。建立食堂物资定点采购和索证、登记制度与饭菜留验和记录制度,检查饮用水的卫生安全状况,保障师生饮食卫生安全。

  学校食堂要有专人负责师生就餐期间的安全。

  第二十七条 学校应当加强校园交通安全管理,按照交通规则在校园内设置交通标志和交通安全设施。除紧急救助车辆外,未经允许,任何机动车辆不得进入学校教学区、运动区和学生生活区。经允许进入的车辆,应当按照规定的线路和限定的速度行驶,并在规定地点停放。

  第二十八条 学校应当加强对校内重点部位和危险品的安全管理,落实安全责任人,做好安全记录。危险品管理、使用人员,应当经过培训后上岗。

  第二十九条 学校应当保证教学楼、图书馆、学生宿舍、食堂等人员密集场所出入口畅通和楼梯安全,防止发生拥挤踩踏伤害事故。

  第三十条 学校应当加强对校园网络的安全管理,避免有害网络信息造成不良影响。

  第三十一条 学校举办大型活动,应当根据活动的规模和性质,分别向有关部门申报,制定并落实安全防范措施。

  第三十二条 学校应当对身体和心理有异常状况的学生做好安全信息记录,采取必要防护措施,及时告知学生家人;不宜在校学习的,应当劝其休学或者退学。

  第三十三条 学校不得将场地出租给他人从事易燃易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营活动。

  第三十四条 学校应当经常对安全管理工作进行检查。检查主要包括以下内容:

  (一)各种安全管理制度、防范措施的落实情况,安全隐患及整改情况;

  (二)安全设施、器材是否完好有效,安全疏散通道、出口是否畅通;

  (三)值班室、消防控制室设施运行、记录情况;

  (四)体育教学设施、试验设施、学校建筑、运动场地、供水用电设备、食品卫生、重大危险源等安全情况;

  (五)安全责任人、主管人、安全员的工作情况;(六)其他需要检查的内容。

  第三十五条 学校应当建立安全工作档案,记录日常安全工作、安全责任落实、安全检查、安全隐患消除等情况。安全档案作为实施安全工作目标考核、责任追究和事故处理的重要依据。



第五章 事故报告与处理



  第三十六条 发生地震、台风等自然灾害和重大治安、突发公共事件后,各级人民政府及有关部门和学校应当立即启动应急处置预案,及时组织抢险、救助和防护,保障学校安全和师生员工人身、财产安全。

  第三十七条 学校发生安全事故和安全责任事故,应当在1小时内向主管教育行政部门和政府有关部门报告,并配合有关部门开展事故调查处理工作;属于重大事故的,教育行政部门应当按照有关规定及时逐级上报。

  第三十八条 重大安全事故善后工作结束后,学校应当就事故发生的原因、处理程序、处理结果、责任认定、整改情况等以书面形式上报省人民政府教育行政部门,同时还应当及时向当地人民政府报告。

  第三十九条 学校发生安全事故后,需要对外发布信息的,由学校负责统一发布。新闻媒体对事故的报道应当客观准确,禁止渲染炒作。



第六章 附 则



  第四十条 学校应当依据本办法制定具体的学校安全管理工作方案并组织设施。

  第四十一条 本办法自发布之日起施行。



葫芦岛市人民政府重大行政决策暂行办法

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市人民政府令第123号


现将《葫芦岛市人民政府重大行政决策暂行办法》予以公布,自2010年1月1日起施行。



市长 孙兆林



二○○九年十一月十日





葫芦岛市人民政府重大行政决策暂行办法



第一章 总 则



第一条 为完善市政府行政决策机制,规范决策行为,明确决策责任,保证决策质量,防止决策失误,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。

第二条 本办法所指的市政府重大行政决策,主要包括下列事项:

(一)为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示和重要会议精神,执行市人大及其常委会的决议、决定,落实市政协的重大建议,研究制定实施意见;

(二)制定市政府规范性文件或调整重大工作方案;

(三)编制或调整经济社会发展年度计划、中长期经济社会发展规划;

(四)编制市财政预决算、重大财政资金安排;

(五)制定或调整农村建设、城市发展、土地利用、城镇体系、资源利用、环境保护及其他重点领域的总体规划和专项规划;

(六)制定或调整与经济社会发展密切相关的工业、农业、商贸、旅游、科教文卫等重大行业规划;

(七)制定或调整政府投资、采购、工程招标、国有资产处置、招商引资等方面重大事项的相关政策;

(八)制定或调整产业发展规划,规划或调整经济发展区域和产业区域布局;

(九)制定或调整土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、环境保护、住房保障等方面的重大措施;

(十)制定或调整有关行政管理体制、行政区划及民主政治建设、基层政权建设的重大措施;

(十一)制定或调整人事管理制度和人事制度改革方面的重大措施;

(十二)其他关系基础性、战略性、全局性需由市政府决策的重大事项。

第三条 市政府重大行政决策必须坚持以下原则:

(一)依法行政的原则。按法定权限和程序进行,严格履行法定职责。

(二)科学决策的原则。尊重客观规律,运用科学方式,正确处理经济与社会、局部与整体、近期与长远、人与自然的关系,使决策符合实际,合理可行。

(三)民主决策的原则。集中民智,反映民意,坚持公众参与、专家论证和政府决定相结合,体现和反映最广大人民群众的根本利益。

(四)效能决策的原则。提高行政决策效能,确保在最短时间内作出正确的决策。

第四条 政府重大行政决策应当兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益;兼顾效率与公平,有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。

第五条 除依法应当保密和不宜公开的以外,市政府重大行政决策应当通过政府网站、新闻媒体等方式依法公开,并加强决策实施的监督检查,确保重大行政决策的贯彻落实。

第六条 市政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。市政府分管领导、市长助理和秘书长协助市政府行政首长决策。



第二章 决策建议



第七条 市政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定,应当遵循下列规定:

(一)市政府所属工作部门或者下一级人民政府提出的重大行政决策建议,经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定;

(二)市政府分管领导提出的重大行政决策建议,报市政府行政首长确定;

(三)市政府行政首长提出的重大行政决策建议,直接进入决策程序;

(四)贯彻落实上一级人民政府、同级党委或者人民代表大会及其常务委员会作出的有关决议、决定的实施意见,由市政府行政首长确定后直接进入决策程序;

(五)人大代表、政协委员通过建议、提案方式提出的重大行政决策建议,由有关部门研究提出意见,经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定;

(六)公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要市政府决策的,可以向市政府提出决策建议。市政府办公室应当在审查后将合理的建议转相关部门提出决策建议,并经市政府分管领导审核后报市政府行政首长确定。



第三章 决策准备



第八条 决策准备工作由市政府相关部门、相关县(市)区政府负责,具体承办单位(下称决策承办单位)依照法定职权确定,也可由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导指定。

第九条 决策承办单位应按下列要求做好政府重大行政决策的准备工作:

(一)提出方案。深入开展决策调研工作,全面、准确掌握决策所需的有关信息,注意收集采纳社会各界和人民群众的意见和建议,形成调研报告。未经调研形成的方案不得提交市政府决策。

(二)充分协商。市政府应当建立重大行政决策协调机制。决策事项涉及其他县(市)区政府、市直部门或直属单位的,决策承办单位要事先征求意见,充分协商。未经充分协商的事项不得提交市政府决策。

(三)听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项应当充分征求市人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、专家学者和公民、企业法定代表人等方面的意见和建议。

(四)公示听证。法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项,要进行听证。具体听证的组织实施按照国家和省有关规定执行。

(五)论证评估。决策承办单位根据相关规定要组织市政府法制部门、咨询机构或高等院校、科研院所专家对决策事项的合法性、合理性、科学性和可行性等进行论证评估。应论证评估而未论证评估的事项不得提交市政府决策。

(六)备选方案。对需要多个方案比较研究的问题,或存在争议且经协商仍不能达成一致意见的事项,应当根据协商、征求意见、论证评估中的不同主张,拟定两个或两个以上决策备选方案。

第十条 决策承办单位拟定决策方案(草案)时,不得有下列情形:

(一)所采集的信息失真或者过时;

(二)遗漏必要的信息;

(三)隐瞒、歪曲真实情况;

(四)泄露需要保密的信息。



第四章 决策审议



第十一条 政府重大行政决策应当经过市政府常务会议讨论决定,一般不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交政府全体会议决定的,按市政府全体会议工作规则的要求进行。

第十二条 提交市政府全体会议或市政府常务会议审议的政府重大行政决策议题,应当报经市政府分管领导审核同意,由市政府行政首长确定。

第十三条 决策承办单位应当按照《葫芦岛市人民政府工作规则》规定,将决策方案(草案)提请市政府全体会议或市政府常务会议审议。

提请审议决策方案(草案)时,应当报送下列材料:

(一)决策方案(草案)及说明;

(二)有关法律、法规、规章和政策依据;

(三)有关单位和社会公众的意见综合材料及采纳情况;

(四)涉及重大行政决策事项的其他材料。

召开了听证会或经过专家论证的,还应当报送听证报告和专家论证报告。

第十四条 市政府全体会议或市政府常务会议在审议重大行政决策方案(草案)时,应遵循以下程序:

(一)决策承办单位主要负责人就决策方案(草案)作说明;

(二)与决策方案(草案)有关的会议列席人员发表意见;

(三)会议组成人员发表审议意见;

(四)市政府行政首长或其委托的会议主持人发表决策意见。

第十五条 市政府全体会议或市政府常务会议审议重大行政决策方案(草案)时,应当记录会议讨论情况及决定,形成会议纪要。

第十六条 市政府重大行政决策需要报同级党委或者上级行政机关批准的,按有关规定办理。

市政府重大行政决策依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的,以及应当征求市政协意见的,依照法定程序办理。

第十七条 市政府作出重大行政决策后,应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定,及时、准确地向社会公开,便于公众知晓。



第五章 决策执行



第十八条 政府重大行政决策形成后,根据政府重大行政决策的具体要求,由市政府相关分管领导负责领导决策的执行工作,其中涉及跨分管工作范围的,应确定一位市政府分管领导负责,其他有关领导配合;决策执行牵头单位(下称决策执行单位)依照法定职权确定,也可由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导指定。

第十九条 决策执行单位要制定决策执行方案,明确主管领导责任、具体承办机构和责任人,全面、及时、正确地贯彻执行政府重大行政决策,确保决策执行的质量和进度,不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。

第二十条 市政府分管领导应当经常了解决策执行单位落实政府重大行政决策的有关情况,及时协调解决执行过程中出现的问题;涉及多位政府分管领导且问题复杂的,可以提请政府行政首长召开专题会议,研究解决存在的问题,完善落实决策的措施。

第二十一条 市政府办公室、督察室负责政府重大行政决策执行情况的检查、督促、考核等工作,应当采取跟踪检查、督促催办等方式,了解和掌握决策执行的情况、进度和存在的问题,并及时向市政府报告。

以市政府令形式制发的规范性文件,执行情况的检查、督促、考核等工作,由市政府法制办公室负责。

第二十二条 市政府应当建立政府重大行政决策实施情况后评价制度,通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式,及时发现决策执行中存在的问题,适时调整和完善决策。

决策执行单位发现政府重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的,应当及时向政府报告;公民、法人或者其他组织认为政府重大行政决策有不适当的,可以向政府提出。市政府应当认真研究,并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修改决策的决定。



第六章 法律责任



第二十三条 决策承办单位违反本办法而导致政府重大行政决策失误的,决策执行单位违反本办法而导致政府重大行政决策不能全面、及时、准确实施的,根据有关法律法规及行政首长问责制等有关规定,追究有关单位主要领导和直接责任人员的责任。

第二十四条 受有关机关委托参与政府重大行政决策论证的专家、专业服务机构或组织,不履行合同约定,或者在政府重大行政决策过程中违反法律、法规、规章、工作规则和有关规定,造成严重后果的,有关机关应依法解除合同,并追究相应的法律责任。

第二十五条 违反本办法有关规定的,按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。



第七章 附 则



第二十六条 一般行政事项决策以及人事任免、行政问责和重大突发事件的处理,不适用本办法。市政府行政首长或市政府分管领导对一般行政事项决策,应当按照合法、科学、效率、公平的原则和要求,择优决策,并将决策结果以适当方式向市政府其他有关领导通报。

第二十七条 各县(市)区政府、市政府各部门、有关单位,应根据本办法和管理权限,结合实际,制订本地区、本部门、本单位重大行政决策程序实施办法,并报市政府法制办备案。

第二十八条 法律、法规、规章或者国家和省有关文件对政府重大行政决策程序另有规定的,从其规定。

第二十九条 本办法自2010年1月1日起施行。

析金融“三乱”中的几个法律界限问题

秦德良

摘要:金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。本文从整顿查处“三乱”的原则入手分析了法律责任重合问题、金融“三乱”中的犯罪、金融“三乱”中的行政违法行为以及金融“三乱”行为主体的民事责任的具体界限问题。
关键词:金融“三乱” 法律责任重合

金融“三乱”是指乱集资、乱批设金融机构和乱办金融业务。自1998年7月以来,国务院开始部署大规模整顿和查处金融“三乱”,然而,由于“三乱”活动的形成以及其本身的复杂性,使得当前查处金融“三乱”存在法律界限不明晰的问题,即承担法律责任的主体是批准部门、主管单位或组建单位还是个人以及承担的是刑事责任,行政责任还是民事责任,本文从整顿查处“三乱”的原则入手进行简要分析。

一、整顿查处金融“三乱”的原则

金融“三乱”一定程度上是我国在20世纪八十年代初期开始的金融体制改革过程中由于金融政策偏差造成的一种特殊的金融异化现象,它绝不是西方国家那种逃避金融管制,规避金融风险的金融创新,它是在经济高速发展时期,国家金融机构无法满足日益增长的资金需求情况下,由政府号召社会办金融解决资金供求矛盾,之后又畸形发展的产物,一定程度上它还反映了我国金融改革落后于现实的矛盾。“三乱”活动很大程度上是一种政府行为。自1998年7月国务院部署整顿和查处金融“三乱”以来,由于该项工作敏感度高、政策性强,涉及面广,情况复杂,行政执法和司法的任务重,压力大,加之“三乱”活动除金融违法和犯罪以外,又往往与贪污、贿赂、诈骗、渎职等刑事犯罪相关联,因而在整顿和查处过程中必须坚持三个基本原则。

第一、依法整顿和查处。依法办事是法治国家最基本要求之一。整顿和查处“三乱”应坚持依法进行。首先应依据有关金融、经济法律、法规,如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《企业债券管理条例》(1993.8.27),尤其应依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称《取缔办法》1998.7.13),《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》(以下简称《实施方案》1998.7.29)、《金融违法行为处罚办法》(1999.2.22),党中央、国务院《关于深入金融改革、整治金融秩序、防范金融风险的通知》以及国务院有关清理整顿农村合作基金会,保险中介市场等的有关方案;其次应依照《行政处罚法》、《民法通则》、《国家公务员暂行条例》;最后应依照《刑法》、单行刑法以及有关刑事法律的司法解释,如《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》(1996.12.16),《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》(1999.6.25)《最高人民法院关于农村合作基金会从业人员犯罪如何定性问题的批复》(00.5.12)等。

第二,谁主管,谁整顿;谁批准,谁负责;谁用钱,谁还债;谁担保,谁负相应责任。《取缔办法》中针对中国人民银行宣布取缔的非法金融机构,提出了“谁批准,谁主管,谁组建,谁负责债权债务的清理清退,没有批准部门、主管单位或组建单位的,由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务”的原则,对中国人民银行宣布取缔的非法金融业务,提出了“谁从事,谁负责清理清退债权债务”原则。《实施方案》将这一原则进一步具体化,明确提出对各级地方政府以及国务院直属部门所批准或主管的各类涉足金融业务的非金融机构进行整顿。“谁主管,谁整顿”,主管单位应根据有关法律、法规、规章进行清理整顿;“谁批准,谁负责”,主要是由批准单位负责债权债务的清理清退;“谁用钱,谁还债”“谁担保,谁负相应责任”主要指借款人、担保人应承担偿还债务义务。《取缔办法》着眼于追究“三乱”行为主体的法律责任,重在查处;《实施方案》则根据实际情况着眼于整顿,如此规定,主要考虑到“三乱”行为一定程度上是政府行为,如中央号召各级地方政府、部门批准成立的各类基金会,资金服务部等,这些非金融机构大多从事金融业务,因而坚持先清理整顿,对继续从事非法金融业务的再追究其法律责任,当然对于这类机构中从业人员的贪污、侵占、渎职违法犯罪行为理应追究其法律责任。对于未经任何单位、部门批准而擅自设立非法金融机构和从事非法金融业务的行为主体应坚决追究其法律责任。因而清理整顿的过程同时也是查处违法犯罪的过程。

第三,既要彻底解决问题,又要确保社会稳定。“三乱”活动涉及资金数额巨大,范围广,影响群众多,如仅四川省农村合作基金会集资总额就高达256.9亿元,涉及3000多万群众。因而国务院统一部署整顿查处方案,要求中国人民银行加强对整顿“三乱”工作的领导、组织和协调,地方政府高度重视,积极配合,分步实施,审慎处理,既要彻底解决“三乱”问题,尤其是各地地方政府、部门、企事业单位、个人不得再从事“三乱”活动,同时又要确保社会稳定,特别是妥善解决群众个人到期债务的清偿问题,避免引起大的动荡。对清理整顿中发现和暴露的违纪、违法、犯罪行为,要彻底清查,从严惩处。

二、法律责任重合问题

金融“三乱”虽一定程度上是政府行为,但部分单位,个人利用国家金融政策的偏差,大搞违纪、违法、犯罪活动,因而在整顿、查处“三乱”过程中必须追究有关单位、个人的法律责任、纪律责任。然而涉嫌“三乱”的案件往往表现为行政违法(违反金融、经济法律、法规、规章),刑事违法,甚至民事违法的交织重合,对三者的界定不仅是法学理论而且也是行政执法和司法实践中的难题。

“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担”,是“法律义务,可归责性和法律负担……三位一体的复杂实体。”[1]根据违法性质和危害程度不同,法律责任分为民事责任、行政责任和刑事责任三类。司法实践中行为人所承担的法律责任往往表现单一,然而三种或两种责任重合的情况亦不鲜见。

法律责任重合是指行为人的同一行为符合两个或两个以上不同的法律责任之构成要件,依法应当承担各种不同性质的法律责任。法律责任的重合是近代法律制度区分不同法律部门的结果。[2]《民法通则》第110条规定:“对承担民事责任的公民、法人需要追究行政责任的,应当追究行政责任,构成犯罪的,对公民、法人的法定代表人应当追究刑事责任。”这就是关于法律责任重合的规定。根据法律责任重合制度,行为人不因承担了某一性质的法律责任而免除其所承担的另一种不同性质的法律责任。司法实践中的法律责任重合主要表现为民事责任与行政责任,民事责任与刑事责任,行政责任与刑事责任的重合,但亦有民事责任,行政责任,刑事责任的重合。法律责任重合情况下,其责任实现方式之所以不实行单类罚而实行数类罚,理由在于民事责任是私法责任,行政责任和刑事责任是公法责任,行为人的行为可能既侵犯了公民或法人的民事权利,同时又侵犯了国家整体法秩序和利益,根据法律的法益保护和公正原则宜实行数类罚,然而对数类罚应作限制解释,它不是绝对的数类罚,而是以一种法律责任为主,其它法律责任仅起补充辅助作用。民事责任与刑事责任重合时,追究民事责任仅限于行为人对受害人造成了实际物质损失的情况;行政责任与刑事责任重合时,由于刑事责任与行政责任种类及功能上的差异决定了在适用刑罚时还可以适用行政处罚、行政处分以补刑罚之不足,如责令停业整顿、吊销营业执照等,同时行政处罚中的罚款应转为刑罚中的罚金。至于三大责任重合时,以刑事责任为主,民事责任可在行政责任中处理,即由行政机关责令返还或赔偿损失,亦可在刑事责任中的非刑罚处置方法中处理(刑法第37条)。

司法实践中行为人的违法行为究竟是民事违法、行政违法、刑事违法主要应从行为人的行为目的、情节、数额、结果上予以区分。

金融“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任重合主要表现为行政责任与刑事责任的重合,当然还有法律责任与纪律责任的重合。明白了法律责任重合的原理及处罚原则后,对“三乱”中的违法、犯罪行为的法律责任、纪律责任的追究就有了理论依据。

三、金融“三乱”中的犯罪

“三乱”中的犯罪行为主要表现为违反金融法律、法规、规章,以欺诈、伪造以及其他方法侵犯银行管理、货币管理、票据管理、信贷管理、证券、外汇、保险管理及其它金融管理,破坏金融管理秩序,依法应受刑罚处罚的金融犯罪行为以及发生在“三乱”活动中的侵占、贪污、贿赂、挪用资金、渎职等犯罪行为。

(一) 乱集资中的犯罪

《取缔办法》第四条规定“未经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”为非法金融业务活动。非法集资即为乱集资。根据《公司法》第84条,第86条,《企业债券管理条例》第10条,第11条,《商业银行法》第24条,第28条,《证券法》第10条之规定,向社会不特定对象集资必须经有权部门的批准,有权部门指中国人民银行,证监会、国务院,部分情况下包括省政府(《公司法》第139条)。合法集资主体仅限于股份有限公司,有限责任公司或其他依法设立的具有法人资格的经济组织,且须严格按法定方式、程序、条件、期限、额度、募集对象进行。《实施方案》对此进一步地作了扩张解释,规定地方政府发行地方政府债券,企业内部针对以内部职工为特定对象的有偿集资亦属非法集资。非法集资是乱集资犯罪的温床,由此构成的犯罪主要有集资诈骗罪,擅自发行股票、债券罪、欺诈发行股票、债券罪以及非法吸收公众存款罪。

四罪均是法定犯、数额犯、结果犯,均侵犯了国家集资管理制度,破坏了国家正常金融秩序。具体而言,集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪侵犯了国家对金融的管理制度,擅自发行股票、债券罪,欺诈发行股票、债券罪,侵犯了国家对股票、债券的管理制度,同时集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪还侵犯了公私财产所有权。四罪在主观上均出于直接故意,集资诈骗罪还具有非法占有数额较大集资款的目的。这是该罪区别于其余三罪的关键,其余三罪仅仅是为了获得集资款的使用权以应用于生产经营活动。四罪在行为特征上表现为违反金融法律、法规、规章,集资诈骗罪须有诈骗和非法集资二行为特征;非法吸收公众存款罪表现为非法吸收或变相吸收公众存款;擅自发行股票、债券罪表现为违反国家证券法律、法规,未经证监会批准发行股票、债券;欺诈发行股票、债券罪表现为在招股说明书、认股书、公司股票、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容,发行股票、债券,不论其是否经过有权部门批准。四罪在行为结果上均要求数额较大或巨大,至于数额的确认应坚持总额说,即非法集资总额,非法吸收公众存款总额,欺诈发行、擅自发行股票、债券的面值总额。

自然人或单位均可成为四罪主体。单位构成犯罪须是体现单位整体意志,为单位整体利益并由单位主管人员或其指定的人员实施的行为。自《民法通则》第49条规定可以追究法人的法定代表人的刑事责任以来,单位的违法行为逐渐进入了刑法调控范围,但对单位主体的认定有时显得极其困难。根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》,上述四罪在以下三种情况下不以单位犯罪处理而视为自然人犯罪。一是行为人成立公司、企业的目的就是为了实施上述犯罪行为;二是成立公司、企业等单位的目的最初不是为了实施上述四类犯罪行为,但成立后,主要活动不是生产经营,而是实施上述行为;三是直接盗用公司、企业等单位名义实施上述行为,且非法所得由自然人私分。

(二) 乱批设金融机构中的犯罪

根据《中国人民银行法》第4条,《商业银行法》第11条,第146条,第157条,《保险法》第70条等之规定设立金融机构必须经中国人民银行、证监会或国务院批准,否则是非法金融机构。乱批设金融机构中的犯罪主要是擅自设立金融机构罪。

该罪是指未经国家金融主管部门批准擅自设立商业银行、证交所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或其他金融机构(包括外国金融机构)行为。该罪侵犯的客体是国家对金融机构的审批制度;主观上是故意且明知其行为违反了国家金融法律、法规;客观上表现为未向国务院或国务院金融主管部门提出申请而设立,或虽已向国务院或金融主管部门提出申请,但在经审查未批准情况下设立金融机构,或虽经批准但许可证失效后,仍经营金融业务的机构。[3]金融机构擅自设立的金融分支机构亦是非法金融机构。至于已经有权部门批准但未到工商行政管理部门领取营业执照的情况下设立的金融机构不属非法金融机构,仅是金融机构成立瑕疵的问题。该罪是行为犯,只要客观上“擅自设立”的行为完成即构成既遂,而不以开始营业为既遂标志。至于将非法金融机构筹备组织的成立也视为该罪既遂,[4]我们认为不妥。《取缔办法》第三条规定“非法金融机构的筹备组织,视为非法金融机构”,这仅是行政法规定,其目的是为了对其予以取缔,刑法上对此无明确规定,立法、司法上亦无相应解释。若将非法金融机构的筹备组织成立视为既遂,那么非法金融机构正式成立又是什么犯罪形态呢?我们认为非法金融机构的筹备组织的成立仅是该罪的着手。

自然人或单位均可成为本罪主体。无权批准设立金融机构的单位擅自批准成立非法金融机构,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,直接负责人构成滥用职权罪。