关键词: 委托书规则/股东提案/适当议题/股东会议/美国公司法
内容提要: 股东提案适当议题的界定，是股东提案制度设计与实践需要解决的核心问题。在美国，作为注册证券持有者的股东可以利用委托书机制就广泛事项进行提案，股东提案机制业已成为股东控制集中管理的代理成本、促进公司社会责任的重要途径。美国股东提案规则的巨大功效，得益于实践中通过以下三个路径对股东行动议题的灵活拓展：建议性提案的使用、排除事由的限制、公司章程细则修订提案的运用。美国股东提案适当议题制度的实践经验，对我国公司法的相关实施具有重要启示意义。


股东提案，即由股东向公司股东会议提出的议案。目前世界上许多国家或地区立法都已不同程度地赋予符合一定资格条件的股东向公司股东会议提出议案的权利，我国《公司法》第103条也规定，股份有限公司满足一定持股数量条件的股东有权提出临时提案。我们知道，任何权利都存在一定的边界，股东显然不可能漫无边际地提出议案。那么，股东可以就哪些事项进行提案？这是股东提案权制度设计与实践需要明确回答的重要问题。我国《公司法》规定，临时提案的内容应当属于股东大会职权范围。从上市公司股东提案实践看，股东提案内容主要限于管理者选任、公司重大变更等传统事项，提案议题范围较为有限。相比之下，美国上市公司股东提案议题却几乎涉及公司治理的各个领域，股东提案权制度在促进上市公司治理方面发挥了重要作用。美国股东提案适当议题制度的成功实践经验可以作为我国实践的适当借鉴。

一、股东提案适当议题的判断标准 美国是最早明确确立股东提案权的国家，股东提案权的制度渊源主要体现为美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，以下简称SEC）依据证券交易法授权于1942年制定的委托书规则14a-8，亦称股东提案规则。该规则允许符合一定资格条件的上市公司股东（注册股票的持有人）请求公司（注册股票发行人）将适宜股东行动议题的提案列入为委托书征集材料，并赋予被征集股东就该提案进行表决的权利。在股东提案规则设计与实践中，首要问题是股东行动适当议题的内涵界定。SEC最初并未对此进行准确具体地界定，只是表明议题适当性判断需依据公司注册地的州法判断。[1]这是因为，哪些事项适宜股东集体行动属于公司内部权力配置问题，宜由州公司法等法律确立，委托书规则的制度目的只是为股东提供将那些对于股东具有重要意义的事项提交其他股东考虑的机制。 鉴于股东提案规则实践不断发展对议题适当性判断提出了进一步要求，SEC在“依据州法非为股东行动适当主题”之概括性规定的基础上，另外发展出12项股东提案排除事由。分析这些排除事由，部分属于非适当议题的排除事由，如第4，5，7，8和13种排除事由；其余部分则属于非适当议案的排除事由，这些情形的提案虽然议题适当，但具体方案不满足合法性或可行性等要求。其中，非适当议题的排除事由成为判断股东提案议题适当与否的标准，除非公司证明股东提案内容属于以下这些排除事由，否则应为适当议题；当然，是否为适当提案，尚需进一步判断其具体方案是否符合合法性或可行性等要求。

第一，与公司经营不存在重大关联。1972年，SEC对股东提案规则进行了修改，删除了原有“一般政治性、经济性或社会性提案”的排除事由，增订了非重要关联性及非公司能力所及的排除事由，即公司只能排除那些与公司经营不存在重要关联或公司无能为力的提案。[2]股东提案规则14a-8 （i）规定的第5类公司可排除提案为：提案仅涉及最近一个财务年度内公司不足总资产5%的资产，或不足5%的公司净收益与总营业额有关，并且与公司经营不存在其他重大关联。需要注意的是，这里的关联性是与公司整体经营事务的关联、与其他股东存在利益关联，股东为追求个人利益的提案不构成此种关联。股东提案规则14a-8（i）规定的第4类公司可排除提案为：提案涉及股东对公司或其他人的个人请求或委屈的救济，或者提案是为了股东个人获利，或者为了促进非由其他股东平均分享的私人利益。

第二，股东提案事项属于日常经营事务。有些提案议题虽与公司经营存在重大关联，但可能并不适宜股东集体行动，只有重大事项属于公司股东会权限，而公司日常经营则由管理层集中管理。1954年，美国股东提案规则确立了日常事务提案的排除原则，允许公司排除涉及公司日常经营活动的提案。[3]美国股东提案规则14a-8（i）规定的第7类公司可排除提案为：提案涉及公司日常经营事务的处理。这一排除原则主要基于两方面因素考虑：日常经营事务属于公司管理层基本权限，不宜由股东直接监视；股东提案旨在宏观管理公司，股东对于复杂性质的事务不具有做出有资讯保障的判断的能力。[4]作为日常经营规则的一个表现，美国股东提案规则14a-8（i）规定了第13种公司可以排除的股东提案：提案涉及具体数额的现金或股票分红。这一排除事由的依据在于，分红的具体数额并非属于宏观政策，公司更具有判断能力，不宜由股东发起行动。

此外，美国股东提案规则还有一个排除事由，即涉及公司董事会或类似管理机构成员选举的提案为公司可排除提案。从理论上讲，选举公司经营者是股东应有的权利，理应是股东集体行动的适当主题。SEC曾指出将董事选举相关提案列为排除事由的考虑：“此规定的主要目的是表明，对于董事选举，鉴于有规则14a-8并非是实施竞选活动或以此种性质的选举进行改革的适当途径。；[ 5]换言之，董事选举本身依然是股东适当行动的议题，只是不适宜通过利用公司发布委托书材料的途径。这是因为，委托书机制费用低廉，若允许股东可以利用此途径随时向经营者发难，将引发反对或支持董事提名的竞选战，对公司经营产生重大冲击。可见，该排除事由属于委托书机制的特殊政策考量，而非股东提案适当议题的一般判断标准。

简而言之，除非股东提案议题符合以上几类情形之一，即依据州法非为股东行动适当议题，与公司经营不存在重大关联，股东提案属于日常经营事务或涉及董事选举事宜，否则即可认为属于适当议题。然而，由于州公司法将公司经营的广泛权力都授予了董事会，多数事项都属于公司日常经营事务，股东大会权限即股东可以提案行动的议题似乎十分有限。

二、美国上市公司股东提案议题涉及领域的实证分析

令人感到惊奇的是，尽管美国上市公司充分推崇董事会集中管理，但与此同时股东提案涉及的议题却十分广泛，除了涉及公司重大变更等传统被认为属于股东会权限的事项，还涉及许多曾一度被认为属于董事会经营管理权限的事项，即将集中管理中的部分重大事项提取出来，允许股东提案积极发起行动。在一定程度上可以说，美国股东提案规则在控制集中管理代理成本、落实公司社会责任方面发挥了特殊作用，已经成为改进公司治理的重要利器。

（一）股东提案与代理成本控制

为了减少与控制董事会集中经营产生的代理成本，现代公司法将公司经营重要事项的决策权保留给股东，并通过选任策略、激励策略、收购市场策略等激励管理层更好地为全体股东利益努力。针对董事会实际上操纵股东会议议程以及代理成本控制策略而产生的弊端，美国股东提案规则不仅赋予股东通过提案讨论传统上属于股东会权限的公司重大事项，股东还可就代理成本控制策略相关事项积极提案，以维系代理成本控制机制的有效运作。

第一，选任策略。美国股东提案规则虽然将有关董事选举提案作为公司可以排除的提案，但在实践中采取了严格限制的做法。除非提案关系到当前或未来的提名，SEC一般拒绝同意排除以下这些相关内容的提案：董事选举频率，试图区分董事会主席与首席执行官的角色，建立股东委员会以评估董事表现，涉及投票程序，涉及提名程序，以及要求补偿股东在选举竞赛中的花费。[6]不仅如此，近些年来股东提案实践的发展，使股东无法通过委托书机制提名董事的状况得以改善：2006年联邦法院指出，股东力图修改公司章程细则以建立股东提名候选人的程序应进入公司投票，此提案不能依据该规则被排除于公司委托书之外；[7]2009年，SEC发布了委托书规则改革公告，该公告的修改建议将使股东能提交那些修改或要求修改公司有关规范股东提名程序或披露要求的提案。[8]

第二，激励策略。激励策略是降低代理成本的一个重要机制，但实践中管理层薪酬的决策权经常受制于董事会，被认为属于董事会的日常经营事务。如美国示范商业公司法第8. 11条规定：如果公司章程或章程细则未作另行规定，董事会可确定董事之报酬。有分析指出：在1992年以前，许多公司都生张提案事由属于日常经营事务，依据股东提案规则应当排除，并成功地反对将有关高管薪酬的提案纳入其委托书材料中；1992年，SEC推翻了其关于日常经营事务排除规则禁止有关高管薪酬提案的解释，认为高管薪酬问题已经成为公众普遍关注与讨论的焦点，不再属于日常经营事务的范围。[9]

第三，收购市场。在面临公司收购时，公司股东与董事会之间具有不同的利益偏好与动机，董事会可能会基于保住职位的动机而采取不当的反收购措施。随着二十世纪八十年代公司反收购措施的增加，公司股东也逐渐注重通过股东提案等方式监督公司管理层行为，避免公司管理层为收购市场设置不利障碍，最为典型者为提案要求董事会取消毒丸计划。有分析指出：“在1987年以前，不存在有关毒丸计划的股东提案。在1987年到1993年期间，总共有191个取消毒丸计划的股东提案向116个公司提出……在相同时期内，没有任何一类股东提案能得到如此多的关注与支持。”[10]不仅如此，二十世纪九十年代开始，SEC逐渐允许股东提出取消黄金降落伞计划的提案。[11]随着股东提出章程细则修订的提案也逐渐得到认可，股东提案消除收购市场运行障碍的功能得以大大增强。

（二）股东提案与公司社会责任

鉴于二十世纪七十年代公众对公司社会责任的高度关注，美国股东提案适当议题制度实践逐渐为股东进行公司社会责任提案打开便利之门。1969年，美国法院在一个案例中指出：公司股东有权提案建议公司以股东所认为的较为符合社会责任的方式经营，即使此一方式可能较不具营利性。[12] 1972年，SEC改变了原有立场，允许股东就与公司经营存在重大关联的事项或具有重要社会政策性公司经营事务进行提案。藉此，股东得以通过提案促进公司在人权保护与环境保护等诸多领域的社会责任。

第一，人权保护领域。在美国，股东提案规则被广泛运用于促进公司在人权保护方面的社会责任，如公司公平雇用机会、产品安全与消费者保护、反对种族歧视等，其中最为典型者是SEC对有关公平雇用机会提案立场的变化。1991年，快客芭箩（Cracker Barrel）公司的股东要求公司取消歧视性取向的雇佣政策，SEC的承办部门认为：工人的雇佣政策属于公司日常经营事务，即使涉及社会政策问题，公司得排除该类提案。[13]该立场引起了广泛争议，受到理论与实务中的诸多质疑，议会也要求SEC对委托书规则进行重新审视以有效保护投资者。基于这些背景，1998年SEC在股东提案规则修订时逆转了其1992年采取的立场，指出：“对快客芭箩公司不行动立场的逆转将导致回归个案分析路径。在这一领域进行区分时，委员会及承办部门将继续采用适当的标准对有关‘日常经营’提案进行判断。这一标准最初由委员会1976年公告指明，将一些提出社会政策问题的提案作为例外。”[ 14]

第二，环境保护领域。美国股东提案促进公司落实在环境保护领域的社会责任，可从以下三方面得到例证。其一，股东提案促使公司采取刻瑞斯原则，积极承担环境保护责任。[15]其二，防止环境污染。比如在1990年，埃克森石油公司（Exxon Corporation）收到了许多个有关公司减少和防止污染的股东提案，SEC的主管部门对这些股东提案也大多予以了支持，如关于要求公司成立董事会环境事务委员会，要求公司设备减少有毒化学物质的排除，要求公司制定计划减少二氧化碳的排放。[16]其三，关于气候变化。有论者指出：在2004与2005年，股东向公司提交了至少25件以气候变化为目标的提案，这是2000年与2001年提案数量的3倍；2007年，有43个气候变化相关股东提案提出，数量达到最大；从目前看有些提案得到了最高水平的股东表决支持，2007年有一个气候变化相关提案得到了39. 5%股东支持，创造了新的记录。[17]

三、美国上市公司股东提案适当议题拓展的成功经验

依据美国州公司法，公司一切经营权力属于董事会、法律或公司章程另有规定，股东会权限十分有限。然而股东提案适当议题制度的实践表明，股东提案议题范围大大超越了传统州公司法下的股东会权限事项。美国上市公司股东提案适当议题制度的发展历史，在一定程度上可以说是股东提案议题范围不断拓展的过程。股东提案议题范围拓展，主要是通过以下三方面路径实现的。

（一）建议性提案的使用

鉴于实际上州法将许多公司事务交由董事会负责，股东提案的空间较小，早在1948年即有评论建议：如果依据州法提议事务由董事会负责而非股东行动，建议将只具有推荐效力，但是包含在提案中的想法应当由股东交流以便其表决是否通过。[18]

1976年SEC在对股东提案规则进行修订的公告中指出：股东提案命令或指挥董事会采取行动可能会构成对传统州法下董事会专门权限的不法侵害；但反过来说，如果提案仅仅推荐或建议董事会采取一定行动将似乎与传统州法不违背，因为这些提案仅仅是建议性的、即使获得多数股东采纳也不会对董事会产生拘束力。[19]

1998年SEC对关于依据州法非为股东适当议题的排除事由予以注释说明：“根据我们的经验，绝大多数以建议或请求董事会采取具体行动形式呈现的提案依据州法是适当的。因此，我们推定以推荐或建议形式拟成的提案是适当的，除非公司证明其不适当。”[20]

海南省人大常委会


海南经济特区城市房地产价格评估管理规定


2005年3月31日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

第一条 为了加强对城市房地产价格评估的管理，规范评估服务行为，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合海南经济特区实际，制定本规定。
第二条 在本经济特区城市规划区范围内从事房地产价格评估活动，应当遵守本规定。
城市房屋拆迁估价行为，适用《城市房屋拆迁管理条例》等有关规定。
第三条 房地产价格评估活动应当遵守依法自愿、公平公开、诚实信用的原则。
第四条 省人民政府房地产行政主管部门管理本经济特区内房地产价格评估工作。省人民政府建立房地产价格评估管理协调机制。
市、县、自治县人民政府房地产行政主管部门管理本行政区域内房地产价格评估工作。
依法成立的省房地产价格评估行业自律组织依照法律、法规和章程开展活动，并接受政府有关部门的指导和监督。
第五条 设立房地产价格评估机构，应当向工商行政管理部门申请设立登记，自领取营业执照之日起30个工作日内向房地产行政主管部门申请资质核准。房地产行政主管部门应当自受理资质核准申请之日起20个工作日内作出行政许可决定。
房地产价格评估机构取得房地产价格评估资质证书后，方可从事房地产价格评估业务。
外省的房地产价格评估机构在本经济特区设立分支机构的，应当向房地产行政主管部门备案。
第六条 房地产价格评估机构可以合伙或者有限责任公司的形式设立。
房地产价格评估机构在本经济特区内执业不受地域限制。
第七条 房地产价格评估人员应当取得全国统一的资格证书，并按照国家有关规定注册后方可从事房地产价格评估业务。
房地产价格评估人员只能在一个房地产价格评估机构执业，不得同时在两个以上评估机构执业。
房地产价格评估人员承办业务，由房地产价格评估机构统一接受委托并统一收费，不得以个人名义接受委托和收取费用。
第八条 公民、法人和其他组织需要进行房地产价格评估的，可以委托房地产价格评估机构进行评估。房地产价格评估机构应当与委托人签订书面委托合同。房地产价格评估机构接受委托的评估事项，未经委托人同意，不得转给其他评估机构办理。
第九条 行政机关和具有管理公共事务职能的组织在行使管理职能时，不得强制要求当事人进行房地产价格评估或者要求到其指定的房地产价格评估机构进行评估。
因履行行政管理职责需要进行房地产价格评估的，由有关机关或组织通过公开招标等方式进行委托，并承担评估费用。
第十条 同一房地产价格评估事项应当由两名以上注册估价师负责。
第十一条 房地产价格评估机构和评估人员应当收集估价所需资料，进行核实、分析和整理。
房地产价格评估机构和评估人员需要查阅估价对象房地产有关权属、交易等资料的，有关部门应当协助查阅。
估价对象房地产的性质和面积一般以土地、房屋权属证书及权属登记记载为准。没有办理土地、房屋权属证书或者房屋实际使用性质和面积与土地、房屋权属证书不符的，委托人应当向有关机构申请确认房地产性质及面积，有关机构应当自收到委托人申请之日起7个工作日内认定答复。
第十二条 评估人员应当对估价对象房地产进行实地查勘，做好实地查勘记录，委托人应当协助。
第十三条 房地产价格评估机构应当根据估价目的，遵循估价技术标准和规则，选用适宜的估价方法，在综合分析影响房地产价格因素的基础上，对房地产价格或者价值进行估算和判定。
房地产价格评估应当通过两种以上估价方法进行测算。只能采用一种估价方法的，应当在价格评估报告中说明原因。
第十四条 房地产价格评估机构完成评估后，应当向委托人出具书面估价报告。
估价报告应当符合国家规定的技术标准和估价规则。
注册估价师的评估意见不一致时，不同意见应当在价格评估记录中记载。
估价报告应当由负责该评估事项的注册估价师签名，并由其所在的房地产价格评估机构加盖印章。
第十五条 房地产价格评估机构和评估人员从事房地产价格评估执业活动时，不得有下列行为：
（一）出具虚假不实的估价报告；
（二）对委托人和相关当事人进行误导和欺诈，或者索取不正当利益；
（三）与一方当事人恶意串通，损害其他当事人合法权益；
（四）以不正当手段损害其他房地产价格评估机构或者评估人员的信誉和权益；
（五）违反法律法规规定或者未经委托人许可，泄露商业秘密和估价报告内容；
（六）法律、法规规定禁止的其他行为。
第十六条 房地产价格评估机构应当依照价格行政主管部门规定的收费标准进行收费，不得以低于服务成本收费等不正当手段招揽业务。
第十七条 当事人、有关利害关系人对估价结果有异议的，可以自收到估价报告之日起10个工作日内，向房地产价格评估机构书面要求复核。房地产价格评估机构应当自收到书面复核要求之日起5个工作日内给予答复。估价结果改变的，应当重新出具估价报告并说明原因；估价结果没有改变的，应当出具书面通知。
第十八条 当事人、有关利害关系人对估价报告或者复核结果有异议的，可以自收到该报告或者复核通知之日起10个工作日内委托省房地产价格评估专家委员会进行技术鉴定，也可以另行委托房地产价格评估机构进行评估。
第十九条 省房地产价格评估专家委员会受理房地产价格评估技术鉴定。专家委员会由注册估价师、房产、土地、城市规划、法律等方面的专家组成。省房地产价格评估专家委员会的具体管理办法由省人民政府另行制定。
第二十条 省房地产行政主管部门应当建立房地产价格评估机构和评估人员信用档案系统，实行网上公示，接受社会查询、投诉及监督。房地产价格评估机构、评估人员应当如实提供有关信息。
第二十一条 市、县、自治县人民政府房地产行政主管部门应当根据当地的房地产市场，定期公布不同区域、不同性质、不同建筑结构的各类土地基准价、房屋重置价和房地产市场指导价格，每季度公布房地产交易信息。
第二十二条 违反本规定，未取得房地产价格评估资质证书擅自从事房地产价格评估执业活动的，由房地产行政主管部门责令其停止非法执业，没收违法所得，并处以违法所得5倍以上10倍以下的罚款。
第二十三条 违反本规定，未取得估价师资格证书和注册证书，擅自从事房地产价格评估执业活动的，由房地产行政主管部门责令其停止非法执业，没收违法所得，并处以5000元以上1万元以下的罚款。
第二十四条 违反本规定，房地产价格评估人员同时在两个以上房地产价格评估机构执业，或者以个人名义接受委托和收取费用的，由房地产行政主管部门处以5000元以上1万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，给予停止执业3个月以上1年以下的处罚，并可以依照有关规定吊销估价师注册证书。
第二十五条 违反本规定，房地产价格评估机构和评估人员有第十五条所列违法行为之一的，由房地产行政主管部门责令其限期改正，对评估机构处以1万元以上3万元以下的罚款，情节严重的，责令停业整顿或者吊销资质证书；对评估人员处以5000元以上1万元以下的罚款，情节严重的，给予停止执业3个月以上1年以下的处罚，并可以依照有关规定吊销估价师注册证书。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 违反本规定，房地产价格评估机构和评估人员未如实提供信用档案信息或者未按时答复当事人复核申请的，由房地产行政主管部门责令其限期改正，并给予警告。
第二十七条 违反本规定，未取得房地产价格评估资质证书擅自从事房地产价格评估执业活动或者房地产价格评估机构聘请未经注册的评估人员执业，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
因评估人员故意或者重大过失给当事人造成损失的，由其所在的房地产价格评估机构依法承担赔偿责任。房地产价格评估机构赔偿后，可以向有故意或者重大过失行为的评估人员追偿。
第二十八条 违反本规定，行政机关和具有管理公共事务职能的组织强制要求当事人进行房地产价格评估或者要求到其指定的房地产价格评估机构评估的，由上级主管部门或者其他有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第二十九条 行政机关工作人员在房地产价格评估管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 当事人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关向人民法院申请强制执行。
第三十一条 在本经济特区城市规划区外进行房地产价格评估活动，参照本规定执行。
在省内经济特区以外的区域进行房地产价格评估活动，参照本规定执行。
第三十二条 本规定具体应用的问题由省人民政府负责解释。
第三十三条 本规定自2005年5月1日起施行。