公益诉讼制度初探
苏家成　明　军

　　公民参与国家事务的管理是宪法赋予的权利和义务。然而，公民通过诉讼直接对侵害国家利益和公共利益的行为向法院起诉，由法院直接追究其违法责任，在我国司法界和法学界却是一个崭新的话题。笔者认为，在推进依法治国，建设社会主义法治国家的今天，设立公益诉讼制度，制裁侵害国家利益和社会利益的违法行为，势在必行。它的设立将对我国司法改革和社会主义民主实现形式提供新的思路和模式。
一、公益诉讼制度的立法状况、概念及其分类
　　公益诉讼起源于罗马法。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法，即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此相补充，规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任、刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。于此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。在德国有一种宪法诉讼，也称民众诉讼，也属于公益诉讼的范畴。
　　所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。
　　公益诉讼是相对于保护个人所有权利的诉讼，即私益诉讼而言的。由于提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位不同，公益诉讼可分为广义和狭义两种。狭义的公益诉讼是国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼。广义的公益诉讼既包括前者，又包括私有法人和个人代表国家，以自己的名义提起的诉讼。在我国，目前只有检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼属于公益诉讼。同时，公益诉讼也可根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、民事公益诉讼和劳动公益诉讼等。本文主要论述狭义公益诉讼以外的公益诉讼。
二、设立公益诉讼的必要性和可行性
　　我国宪法对社会主义民主制度作了诸多规定，其中第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。权力属于人民，保障公民民主权利，人民当家作主，依法治国等是我国宪法的主要原则，公益诉讼制度在诉讼领域具体实现了宪法的这些原则，并为实现这些原则提供了现实的途径和司法保障，也将极大地促进实现法治。其作用表现在：
　　公益诉讼制度将保障人民参加国家事务的管理，切实成为国家主人。一切权力属于人民，人民依法享有管理国家事务和社会事务的权力，是社会主义社会的本质特征之一，是社会主义制度不可动摇的政治原则。但是，在社会主义条件下，还存在权力所有者与使用者相分离的现象，人民还必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。要真正实现人民当家作主，有必要保留人民直接参与国家事务管理的权力。当某一受托者不按照人民的意志行使权利时，人民有权另行委托其他受托者依法管理事务，直接行使管理国家事务的权力。可以说，保证人民行使国家主权，成为真正的国家主人是人民直接行使诉权的最基本的最带根本性的功能。这样，一方面可以防止公职人员滥用公共权力，以权谋私，工作懈怠等现象；另一方面可以矫正错位的公共权力行为，从而保障各级公共权力的正确行使。
　　公益诉讼制度丰富了社会主义民主的形式，为人民主权的行使提供了新途径。由于公益诉讼的最主要特征是任何组织和个人都可以根据法律的授权，代表国家起诉违法行为，以保护国家利益，维护社会秩序，因此，公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现，它将为人民带来广泛而真实地行使民主权力而管理国家事务和社会事务的新途径。这一制度规定的诉讼权利，是一种民主权利，是社会主义民主在诉讼中的表现，它使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。体现社会主义民主原则是公益诉讼制度的本质特征之一。
　　公益诉讼制度使人民管理国家事务得到了司法保障。司法保障是司法机关通过司法程序审查原告提出的诉讼请求，从而作出最终裁决的制度。当人民管理国家事务的权力受到侵害或不法行使时，他可以通过程序诉权来实现实体权，即他可以作为原告把违反法律、侵犯国家利益、扰乱社会秩序的行为提交司法审判，由司法机关作出最终裁决，从而实现自己管理国家事务的权力。
　　实施公益诉讼制度是依法治国的基础，它能极大地促进实现法治。表现在：1?公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民主权制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。如果一个执法机关“垄断”了某一部门法律的执法权，并把其作为牟取私利的权力，那么这部法律或是变成一纸空文，或是变成了某些执法人员随意挥舞的工具。为了防止执法机关把执法权变成“凌驾于社会之上”的特权，必须建立以权力制约权力的机制，即以司法权力制约行政权力，以人民主权制约国家权力。这就要求建立公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。
　　2?公益诉讼制度有助于实现社会主义法制的十六字方针，维护法律的权威。目前我国不仅仍存在公民、法人和其他组织不尽守法的问题，而且，国家机关及其工作人员也存在不严格依法办事的问题。要使法律关系真正切实得到保护，必须动用司法机关这支庞大的专门力量，强化法律关系的司法保护。公益诉讼制度实际上是对违法行为的一种司法弹劾，其实质是用司法手段保护国家利益和社会公共秩序，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律制裁，从而促进人们自觉守法、自觉依法办事，促进执法必严，违法必究的实现。
三、公益诉讼制度的基本特征
　　公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是为维护国家利益和社会秩序。公民、法人和其他组织经法律的授权，可依法行使诉讼权利，并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系，制裁违法行为，以保护国家利益和社会公共利益。
　　公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。无任何直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵犯国家利益、社会利益的行为，主要因为，起诉人作为国家的主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时，国家、社会和个人或组织的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵犯国家和社会公共利益，必然有个体利益受到侵害。因此，维护国家利益、社会利益实际上是维护个体利益。
　　公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比较，公益诉讼的成立及最终裁决，则并不要求一定有损害事实发生，只要社会组织和个人有违法行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态，而不能让它“开花”、“结果”。
　　在公益诉讼的各个阶段，国家干预的成份明显高于私益诉讼。具体表现于：
　　在起诉阶段，向有关行政部门投诉是提起公益诉讼的必经程序，因为这有利于及时制止和处罚侵犯国家利益和社会公共利益的行为。行政执法部门根据组织和公民的投诉，可立即采取行动，行使其包括行政处罚权在内的法律赋予的一切权力。这样就可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失或危险减少到最少程度。接受投诉的部门必须在一定期间内作出答复，如不予答复或答复不符合法律要求，原告才可以向人民法院起诉，要求司法救济。这是由于行政执法机关和司法机关的权力分工和相互制约决定的。
　　在审判阶段，由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权将受到较多限制。例如：公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。又如，原、被告间的自行和解应当允许，但要符合法律规定的条件和在被告受处罚的幅度范围之内。
　　在执行阶段，公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行。
　　原告在胜诉后应得到国家奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到奖励，而且应当受到重奖。不可否认，对胜诉后的公益诉讼原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但即便如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当给予奖励和支持。
　　(作者单位：河南省桐柏县法院)
辽宁省人民政府


辽宁省森林植物检疫实施办法


（一九八五年三月二十一日辽宁省人民政府辽政发［1985］57号文发布）

第一条 根据国务院《植物检疫条例》和林业部《植物检疫条例实施细则（林业部分）》的规定，结合我省的实际情况，特制定本办法。
第二条 省林业厅是全省森林植物检疫工作的主管部门，其执行机构是省森林病虫害防治站。我省美国白蛾疫区的美国白蛾检疫工作，在
省林业厅指导下，由省美国防疫站具体负责。 各市、县（区）林业行政部门主管本地区的森林植物检疫工作，其
执行机构是本地区森林病虫害防治站。
第三条 各级森林病虫害防治站，要建立检疫检验室或实验室，实行科学检疫。准确掌握检疫对象发生发展的规律，及时进行防治。
第四条 县（区）以上各级森林病虫防治站要设立专职检疫员。检疫人员必须穿着检疫制服，佩戴检疫标志或持检疫人员证，到当地车站、
机场、公路、港口、邮局、仓库、贮木场、木材和花卉市场等场所执行森林植物检疫任务。
第五条 各市、县（区）森林病虫害防治站根据检疫需要，可在国营林场、城市园林部门、苗圃和乡林业站聘请兼职检疫员，协助做好产
地检疫工作。
第六条 根据森林病虫的危害、分布和传播方式，由省林业主管部门提出省内森林植物检疫对象和应施检疫的森林植物、林产品补充名
单，并公布实行。
第七条 凡森林植物、林产品以及种子、苗木、插条、接穗等繁殖材料，在调运前均须进行检疫，并按以下规定办理检疫手续。
（一）省内调运，由调出单位或个人向当地森林病虫害防治站报检，经专职检疫员检疫合格后，签发植物检疫证书。 城市园林花卉的检疫工作，按业务分工，属林业部门分管的植物，由森林植物检疫部门聘请的兼职检疫人员负责进行产地检疫工作，认真
填写《产地检疫记录》。调出时，凭产地检疫记录换签植物检疫证书。
（二）调往外省的，调出单位或个人，按调入省森林植物检疫机构提出的检疫要求，提前一个月，向所在县（区）森林病虫害防治站报检；经检疫符合调入省检疫要求的，填写《产地检疫记录》，报省森林病虫害防治站签发植物检证书。调入省未提检疫要求的，按国内、省内检疫对象名单实行检疫。 由外省调入的，调入单位应提前一个月向省森林病虫害防治站提出申请，由省提出检疫要求，经调出省森林植物检疫机构检疫，并签发检疫证书后，方准调入。必要时；省森林病虫害防治站要进行复检。
（三）出口的森林植物及林产品，由县（区）森林病虫害防治站负责产地检疫，省森林病虫害防治站签发国内植物检疫证书，经口岸动植
物检疫机构复检后换证；进口的森林植物及林产品，由口岸检疫机构按规定检疫。
第八条 凡检出有疫情的森林植物及林产品，均须在当地森林病虫害防治站的监督下，由报检单位按要求负责进行消毒处理。无法消毒或
经消毒不合格的，分别情况，予以退货、封存或销毁。 对装载森林植物和林产品的交通工具以及其它可能附着检疫对象的物件，应同时进行检疫，如被污染，应进行除害处理。 森林植物及林产品，在受检中因搬运、拆封、取样、储存、消毒处理和车辆停留等支出的费用及造成的损失均由货主承担。
第九条 检疫收费办法、标准及使用范围等另行规定。
第十条 对应施检疫的森林植物及林产品、铁路、公路、航运、民航、邮政等部门及各种非专业运输部门的车辆，一律凭检疫证书（正本）
承运或邮寄。植物检疫证书要附在托运单或包裹单上随货寄运。 对无检疫证书或货证不符的，到货地的铁路、公路、航运、民航、邮政等部门，要通知收货人补办检疫手续，凭证提货。
第十一条 植物检疫证书采用中华人民共和国家农牧渔业部、林业部、铁道部、邮电部、民航局六个单位统一规定的式样，由省林业主管
部门统一印制。
第十二条 局部地区发生疫情或发现新的检疫对象和危险性森林病虫时，要立即报告同级人民政府和上级林业主管部门，迅速封锁、扑灭，
并及时申报列为疫区。必要时可在疫区和保护区边界的交通要道上设卡检疫。交通、工商、城建、林业等行政管理部门所属的检查机构和当地
公安机关要密切配合，对违反检疫规定擅自调运应施检疫的森林植物和林产品的，各检查机构应予扣留，交当地森林病虫害防治站处理。 疫区和保护区的划定与撤销，由省林业主管部门提出，省政府批准，报林业部备案。
第十三条 各地的种子林、种子园、苗圃和林场等单位，要建立无检疫对象的种、苗繁育基地。对于已发生检疫对象的，在检疫对象扑灭
之前，所有的繁殖材料不得调出。
第十四条 从国外外进的森林植物种子、苗木、插条及其它繁殖材料，必须事先向省森林病虫害防治站提出检疫申请，填写《引进种苗责
任书》，办理《引进林木种子、苗木检疫审批单》，由省森林病虫害防治站审批。引进单位或个人应将审批单上所提出对外检疫要求，列入贸
易合同或科技合作、交换等协议中。引进后，由省森林病虫害防治站指定地点隔离试种1－2年后，查明确无危险性病、虫时，方可推广。
第十五条 对执行森林植物检疫法规成绩优异的，对控制、扑灭森林植物检疫对象成绩突出的，对研究、应用检疫技术有重大贡献的，分
别给予荣誉奖或物质奖。
第十六条 对检疫人员执行检疫任务破坏、干扰和挟嫌报复的；对检疫、托运、邮寄人员不负责任，玩忽职守造成经济损失的；对伪造、
涂改、转让检疫证书，将检疫签证后的货物启封换货以及其他弄虚作假行为的，对非检疫机构不法签发植物检疫证书的，要根据情节轻重，分
别给予批评教育、行政处分、经济处罚直至追究法律责任。
注：辽政发［1985］57号文件宣布废止一九七八年颁发的《辽宁省森林植物检疫试行办法》。