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效忠“规则”/周倍良

时间:2024-07-13 09:39:09 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8874
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效忠“规则”
(周倍良,清华大学法学院)
法律解释的过程就是一个在成文法的基础上重新构造意义的过程,立法者在创造完其作品--成文法后,他便已死去,成文法的意义只能寄附在文本中,由解释者去阐释——陈金钊
道德与法律的关系,“是西方法哲学的基本问题之一,也是长期困惑法学家们的一个热点问题。”
19世纪欧洲大陆的法典理论使得法院成为一种司法自动售货机。这种必不可少的机器已用立法或已经接受的法律原则事先准备好。一个法官惟一能做的就是把案件事实从上面放进去,并从下面取出判决——庞德

法律与道德,自由与秩序是法学上永恒的命题。法律与道德是否存在泾渭分明的楚河汉界?个人自由与公共秩序能否并行不悖?法的安定性与社会妥当性之间的张力如何调和?法院在水火不容的价值冲突之中到底应当扮演何种角色,法律的“自动售货机”抑或道学家,个人自由的捍卫者还是公众舆论的代言人?泸州遗赠纠纷案将现代法治的这种紧张关系凸显出来,学者们也仁者见仁,智者见智,得以从不同视角予以审视和思考。媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,抛开“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,对于我们这个正在法治之路上上下求索的转型中的社会而言,这个“公序良俗第一案”或许能给人们更多的启示——某著名法律网编者按
对于一名法律人来说,身处现今的中国,可谓是一件有趣而又苦恼的事了。我们既可以目睹法制一日千里的飞速跃进之大好形势,又可经常听闻一些“骇人听闻”的“法制”怪现状。有趣的是增长了见识,苦恼的是我们自己也迷失其中,找不到方向。 最近,在一次法律诊所的课上,与人讨论有关律师职业要求与社会道德的问题,大部分(几乎是全部)的人都认为作为一名律师应该做的是服从社会道德,甚至有人提出要将自己的被代理人(其欺骗律师隐瞒了相关事实)投诉至相关部门,使其败诉……这或许不能作为目前中国法制的一个普遍性,但它确实或多或少地反映了一些问题。这些整日接受中国法制最好教育的高才生们,在这样一个“常识性问题”上的答案,至少反映了目前中国法制的一种可怕的倾向。即在法律事实面前,更多的是“屈从于容易激动的情感,屈从于含混不清且未加规制的仁爱之心”,使自己成为“一位随意漫游、追逐他自己的美善理想的游侠”,而彻彻底底地忘记自己法律人中立、理性的要求。其结果便是导演一幕幕令“人”(法律人)苦涩乏味的“道德餐”。
发生在泸州这件遗赠纠纷案,便是这么一个新情况下涌现的新矛盾,也是这么一件颇令人回味的“道德案”。对于此案,相信稍关注时事的人,就会注意到“仁人志士”对它的热切关注。不仅各大媒体对其进行了长篇累牍的报到 ,而且学者、法律实务人士甚至普通民众都加入到了这个案件的讨论中来。各种各样的观点都有,仔细分析基本可以概括为两派:一种观点认为“本案判决是法官在法律出现明显的漏洞时,运用其自由裁量权,适用民法通则原则,依据公序良俗和法律的整体精神,解释法律、适用法律的结果。”与此相反的是,认为“将自己的一部分遗产遗赠给与自己同居的人,完全是对自己私权的处理,完全是依照法律进行的民事行为”。究竟谁的更有理,我认为是不能光比“谁的声音更大”,而要看谁更有道理。申言之,就是谁的说法更有法律依据。
法律的冲突
对于黄学宾的行为是否为遗赠行为,即以遗嘱的方式表示在其死后将其遗产的一部或者全部赠给国家、集体或者法定继承人以外的人的法律行为。我们可以从以下几方面分析:
首先看黄学宾设立遗赠的行为是否有效。根据我国《继承法》第16条第3款规定:“公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。”这就从正面规定了我国公民有设立遗赠的权利。同时,我国法律又从反面规定遗赠设立的效力问题,如遗赠是通过设立遗嘱的方式进行的,《继承法》第19条规定:“遗嘱应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额。”如果设定遗赠的遗嘱违反了这一规定,遗赠便因为违反法律无效。同时,法律也不允许遗赠人通过遗赠的手段来逃避其应当缴纳的税款和应该归还的债务,所以如果有逃避税款或者债务的情况,则遗赠也无效。在本案中,并没有存在上述的问题,黄学宾在得知自己时日不多时,出于与张学英同居生活多年的缘由,故将自己的财产部分遗赠给张学英,这符合我国《继承法》16条的规定,即公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人。同时,黄学宾并没有将自己财产的全部都给张学英,而是留了一部分给自己的结发妻子,故这里也不存在违反“应当对缺乏劳动能力又没有生活来源的继承人保持必要的遗产份额”。所以,综合来看,黄学宾设立遗赠的行为有效。
其次,再来看黄学宾设定遗赠的形式——遗嘱的有效性。因为遗赠是通过遗嘱设定的,则遗嘱的有效是遗赠有效的一个必要的前提。按照我国《继承法》第22条的规定,遗嘱的有效要件为:立遗嘱人具有遗嘱能力;遗嘱必须是遗嘱人的真实意思表示;遗嘱不得取消缺乏劳动能力又无生活来源的法定继承人必要的继承份额;遗嘱处分的财产是遗嘱人自己的财产;遗嘱的内容合法;遗嘱的形式有效。根据上述的有效要件,我们一一对应考察案件的情况:
本案中,黄学宾是一个完全民事行为能力人,同时其设定遗嘱的时候并没有发生昏迷等情况,因此遗嘱人应该有遗嘱能力。同时遗嘱也的确是遗嘱人自己的真实意思表示,不存在受欺骗、胁迫或者伪造、篡改、遗嘱的情况。而且案件当中没有存在取消缺乏劳动能力而无生活来源的法定继承人的情况。处分的财产在报道中也明确的表明是“自己那份财产(价值约4万元)”。遗嘱的内容没有违反法律的强行性规定。遗嘱的形式是公证遗嘱。我国《继承法》第17条第1款承认了公证遗嘱的形式:“公证遗嘱由遗嘱人经公证机关办理。”同时第20条第3款规定了公证遗嘱与其他形式设定的遗嘱的效力次序问题:“自书、代书、录音、口头遗嘱,不得撤销、变更公证遗嘱。”在本案中,黄学宾的遗嘱是通过纳溪区公证机关公正过的,因此应当具有完全的可信性。由此判断:黄学宾的遗嘱是完全有效的。
其次,我们可以考察张是否有得到遗赠的权利。我国《继承法》虽然没有直接规定受遗赠权消灭的原因,但是我们可以比照继承权丧失的原因来看待这个问题。《继承法》第7条规定:“继承人有下列行为之一的,丧失继承权:(一)故意杀害被继承人的;(二)为争夺遗产而杀害其他继承人的;(三)遗弃被继承人的,或者虐待被继承人情节严重的;(四)伪造、篡改或者销毁遗嘱,情节严重的。”但是在本案中没有发生这样的问题,则不应该剥夺张学英的受遗赠权。
由以上的种种情况表明,如果单纯的从《继承法》的角度来讲,张学英是能够得到遗赠的财产的。对于张学英诉请法院要求执行遗嘱,是应该予以支持的。
但在本案中,一审法院认为,黄学宾与张学英的关系是不正当的关系,因而黄的行为不合法。因为黄学宾的行为违反了社会公共道德,故其所立遗嘱无效。二审法院基于同样的理由驳回了张学英的上诉。
在这里,法院的理由似乎也很充足。即黄学宾和张学英两人在一方存在配偶的情况下同居,是一种违法行为,两人的行为违反了社会的公德。而我国《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,破坏国家经济计划,扰乱社会经济秩序。”作为我国民事立法的基本法,《民法通则》第7条的规定可谓是我国民事活动应该遵守的基本原则之一。应该说,民法的基本原则是统帅我国民事法律规范的指导思想,是具有普遍约束力的的法律规则。这种普遍约束力的具体表现之一就是:任何人、任何单位都应该遵循基本原则;按照基本原则从事民事活动;违反了基本原则的民事活动,当事人要承担民事责任,依法受到民事法律规范的制裁。在民事活动当中应该贯彻基本原则的精神,婚姻法和继承法作为民法之下的特别法,也应受到民法的普遍性指导,即不得违反《民法通则》的基本原则。本案中张学英要求获得遗赠的行为,既受继承法的规制,又应该受到民法的规制。因此,纳溪区法院援引了《民法通则》中的基本原则的规定,判决驳回张学英的诉讼请求。
法院的观点似乎很有道理,因为它在这里的判决获得民事活动最基本法的支持,而且主观动机也是为了维护社会道德。但须不知,在这里法院是混淆了两个概念,既本案需要判决的是张学英有没有根基黄学宾的遗嘱享有继承的权利,而不是张学英和黄学宾的关系是否道德和违法。法院在本案中,虽然为支持自己的观点,维护所谓的社会的公德,搬出了上位法基本原则的规定,并且冠冕堂皇的美其名曰“解释法律”,但仔细考量是站不住脚的。
首先,法律人的职责是什么?这是目前所有中国法律人需要回答的问题,也是本案中法官们首先需要回答的问题。有人认为是维护社会的正义。当然是如此,但关键问题是怎样维护社会正义,即用什么样的手段来维护正义。目前,我国司法界的一种倾向是维护社会的实质正义,即道德正义。他们认为这种做法不仅完全符合法律的本质,而且也是符合每一个普通民众善良而公正的心的。在本案中,泸州地区法院就是这种心态。他们判断一个案子是否有理由,首先不是看它有没有法律的依据,而是首先用自己的“善良”感情来掂量下它背后的道德因素。然后,在社会舆论和自己道德驱使下,认为张黄两人非法同居,破坏他人合法幸福婚姻,这种行为不道德,无论如何也不能得到法律上的支持。因而,他们判决本案时,完全抛弃了现行法律(《婚姻法》、《继承法》)的相关规定,而“舍近求远”找了一条似乎还说得过去的基本原则来判决案件。我们姑且先不讨论法院的这种适用法律正不正确,但就它的这种法律思维、办案风格就是应该受到否定的。司法作为社会的救济工具,最最显著的特征就在于其的“中立性”和“公正性”。它并不需要积极主动的关注每一个人的生活,而只是当发生纠纷时,就当事人的诉求在法律范围内进行合法的裁判。而且这种裁判也是建立在双方当事人在法庭中的争锋对抗上,即要求更有理、哪一方的证据更有力、哪一方的说理更充分。在这个基础上,法官将胜利判给“听起来更有理”的一方。如果将司法的正义比喻成一条居中于控、辩双方的中线,那么正义的实现就是通过双方当事人各自不断的努力而逐渐靠近这条“中间线”,离“中间线”越近,正义就得到越大程度的实现。司法的正义在这里就等同于这种对抗式的争锋,而非某各个人的主动干涉。而本案中的法官包括一部分人都认为,司法的正义要追求“真正意义”的正义,于是他们将自己的眼睛盯向案件的背后,即诉讼以外的东西。在这个基础上,认为既然张黄两人属于不正常关系,为道德不能容忍,那就应该判定其败诉。这样的观点虽然很符合善良群众正义的心,但在法律公正的角度上是极其荒谬可笑的。这就好比,在无凭无据的情况下,只要哪一方说的更感人、更有社会道德,谁就应该获得法律的认可一样。这种将法律建构在道德和个人一时的冲动上的“法制”,显然是没有理解法制,其结果导致整个法律秩序的崩塌,而社会关系的混乱。这样的“公正”其实质并不是公正。
其次,这是不是法官的一种合理的解释法律、运用法律的行为呢?根据上位法统率下位法的原则,居于民事生活统领的《民法通则》当然是各民事法律的上位原则,即各下位法均不得违反或规避《民法通则》的规定和原则。在本案中,法院适用《民通》第七条原则规范黄某的遗赠行为,似乎是合情合理。但给人的感觉的“杀鸡用了牛刀”。同时,这种法律解释是否在一般民众的合理预料范围之内呢?在司法实践中,并不否认法官具有解释法律、运用法律的权力。但这个权力是有充分的限制的。正如卡多佐法官说的那样“在无数的诉讼中,法律都是非常清楚的,法官也没有什么裁量。他们的确有权在空白之处立法,但那里常常没有空白。如果我们只是盯着那些荒芜地带,而不愿看一看那些早已播种且硕果累累的土地,那么我们就会有一个错误的全景图。”从这句话,我们可以看到即使是作为英美法系的法官们解释、创造法律也是一件多么困难、危险的事。它要本身合法,它又需要合情合理。综合起来,要对现行法律作出“独特”的解释,至少需要符合这几个条件:一是,存在法律适用的漏洞,即没有现行的法律适用要判决的案件。比如说1889年著名的Riggs v. Palmer 案就是一个例子。在一起涉及遗嘱继承的案件——遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制,缺少作出否定性判决的形式推理的必要前提。然而,法官通过论理解释和实质推理认为,允许其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图,因为任何人都不应从其犯罪行为中获益,否则就失去了法律的公正性。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权,此后,这一规则为世界各国的继承法所确认。二是,对法律的解释必须合情合理,不超出一般民众对此的合理预料。如果一项解释的作出给人的感觉有如天外来客,很显然这种解释违背了法制精神,是失败的。
结合上述要求,我们再来看看,法院适用法律上是否合情合理。首先,本案中,并不存在法律漏洞的问题。或许有些人认为,针对黄张两人不道德的行为,法律并没有就该行为规定相应规定,即一方配偶将财产遗赠给“第三者”是否非法。我认为这完全是“门外汉”的说法,前面已经论述,法律所要规范的并不是道德。道德范围的自然应属于社会道德去规范。本案中,黄学宾将自己的财产遗赠给“第三者”,完全是自己的权利,法律对此并没有什么限制。并且公民法律规定公民“可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或法定继承人以外的人”,其本身的目的就是最大限度的保护当事人的权利自由。又对于一个遗嘱是否有效、遗赠行为是否合法,我国《继承法》都是有相关的规定的,这在前面的论述中也论证了黄某的行为不违法。故认为本案存在法律漏洞问题,而需要法官解释、运用法律的观点站不住脚。其次,法院是一个普通的遗产纠纷案中,搬出《民法通则》第七条基本原则的规定,多少给人突然和意外的感觉。因为,就本案而言,只是一个标的几万元、案情简单清楚的普通诉讼案,又中国作为大陆法系国家,其法官并不经常解释法律,而现在,面对这样一个普通案件,法官们突然抛出一个创意,让人史料不及,超出了人们的合理预想范围。又我国《继承法》对此问题作有明确的规定,法官们弃而不用,而搬出上位法中的一项抽象原则,好比“杀鸡用牛刀”。人们不禁要问是不是所有的判决中,都会如此运用法律呢?如果真是这样的话,真是令人“刺激”。最后,根据特别法优于普通法的原则。一个问题,在特别法和普通法都同时适用时,很显然应该适用特别法的规定。在本案中,既然是一个普通的继承案件,《继承法》又有明确的规定,为什么不适用其规定,而要舍近求远搬出民法的一个基本原则呢?这显然是不合理和违反常规的。
综上,我们认为:依照法律应当确定黄某的遗嘱合法有效,就应该尊重并维护黄某对自己财产所作的处分;张学英既然没有被法律排除在可以接受遗赠的人之外,其受遗赠权就应该得到尊重,其对自己法律权利的主张就应该得到法律的支持和维护。毫无疑问,张某和黄某的行为即使是不道德的,也不影响其获得法律上的支持。法官不应该“变通明确的法律标准以求赢得当事人所在的社会或社区的好评”,他负有维护法律尊严和民众法律信仰的神圣职责和使命。
社会正义?
对于本案,或许有的人会拍手称快,因为他们认为是所谓的“社会正义”获胜了。并且,他们还可以摆出一个颇令人下“信服”的观点:我们可是维护了社会正义哟!根据这种观点,意味着遵守司法正义就难以达到社会正义。果真如此的话,这种所谓的社会正义又是何种的正义呢?如果一种不能拿到法律层面上检阅的正义,又谈何其正义呢?这显然是一种悖论。
首先,无论何种正义,其最终的价值应该是一致的,不存在分离的正义。也就是说所谓的司法正义与社会正义在本质上是一致的。司法正义的实现意即社会正义的实现。所谓的社会正义,我们可以理解为一种实质正义,即真实意义上的正义。这种正义可谓是社会成员对社会生活的一种最基本的希望和信仰。即希望社会“人人平等、其乐融融”,这种正义观在大多数时候只是一种美好的愿望,在实际生活中,不现实往往也难以实现(至少是目前来讲)。而司法正义,其基石建构在法律的框架之上,因而是一种制度的正义,或者说是形式的正义。或许有人认为这种正义有点“不绝对”,但恰恰相反,这种正义才是现实而合理的正义。即人们制定出法律,而对于一切人都适用。任何纠纷的解决,都应遵循这个制度规定的约束。这种形式意义上的正义,其基点是形式上的公平而非某个个案。实践证明,只有司法上的正义才能达到所谓的社会正义,任何将两者对立起来的行为,最终证明都是违反正义和公平。我们试想,一个社会不是法律来维护它的公平正义,那还是谁?一个社会所谓的其他方式的正义,是真正的正义吗?对于一个公平而正义的结果而言,其最起码的是需要手段的合法和最终结果的正义。具体到本案,法院抛弃相对应法律规范,而选择所谓的解释法律,其实质上是违法操作。法院为了迎合所谓的“热烈掌声”,没有严格依法裁判,而是尝试违反法律推理的逻辑顺序和司法的一些确定原则,凭良心偏好判案。很明显,即使所谓的最终结果是正义的话,它的实现是通过违反司法正义的手段来达到的。这就像通过“刑讯逼供”而获得证据一样,很显然“毒树之果”应予以排除。所以这种建构在非正义基础上的“正义”不能成为正义。再有,这种正义的最终结果侵犯了他人的合法权益,根据“不得滥用权利”的原则,我们也不得承认这种正义。
其次,我认为本案中,不能称为司法正义与社会正义的冲突。只能说是两种利益相互冲突时,法院或者说是社会的选择倾向。首先,如前面所述,原告张学英在本案中并不是所谓的“无风起浪”,她拥有法律支持的权利,即获得黄某遗产的继承。这是一种法律的权利。而黄某的妻子,不仅有其基于法定关系上对财产的继承的权利,而且有着与黄某婚姻上关系。这一关系使得其与张学英的冲突不仅仅是死者配偶与“第三者”之间的冲突,而且更是社会道德与“不道德”之间的冲突。在这种利益的抗衡中,基于社会道德的强大声音,原告的利益从一开始就遭到了忽视甚至是否定。人们都习惯的思考“一个第三者怎么能够抢遗产呢”?于是,法律、司法全部迁就于社会道德,而置合法权利人于不顾。最后,以牺牲一种权益而成全另一方而告终,并灌之以“社会正义”的胜利标签。
最后,剥夺原告张学英的权利,实质也是不公正。我们被世俗和舆论的强大声音所湮没,而盲目的同情原配的“苦大仇深”,却忘记了张学英的付出与艰辛。遗产纠纷只是一个结局,但整个事件远非如此。黄学宾为什么会与自己的妻子分离,就是因为两者之间存在矛盾,我们可以想象是丁一没有尽到一名妻子的义务,而这种感觉,黄学宾正好从张学英那里找寻到了。同样,我们不能否认黄学宾和张学英之间存在真正的爱情。两人基于爱情,生活在一起,相互照顾,而不是基于分到遗产之类。又2000底,在得知黄学宾身患肝癌时,张学英一直陪在身边照顾,并且拿出了积蓄1万元给黄治病。相反其原配丁一只是偶尽照顾之责,并且还经常与黄某争吵。黄某在弥留之际,合法有效地将自己地遗产分给张学英,并不异常。其一基于两人之间地感情,两人在一起生活了将近4年。其二基于张学英对其照顾和护理,而予以感激。黄学宾将自己的遗产分给张学英正是基于上述理由,现在法院不理会遗嘱人的意愿,而窜改其意思,不仅是不尊重遗嘱人的意思,也是侵犯权利人的权利。
法律外的干涉
正如前面所述,这本是一件普普通通、案情简单的遗产纠纷案,但正是外界予以其格外的关注,才使得其呈现出特别性。不仅法官们表现出了少有的认真、负责态度,而且作出了极其富有创意的判决结果,这在以前的司法现状中是不多见的。同时,媒体的关注与炒作更使之招谤惹讼,沸沸扬扬,不仅牵引出“第三者”、“包二奶”等敏感的大众话题,而且还灌之以“公序良俗第一案”的头衔。在这样全国关注的氛围下,泸州地区的法官当然是倍感荣幸、兴奋异常,就像一位明不见经传的小角色突然一下被推到了与世界拳王争霸的擂台上。在炫目的灯光下,在疯狂的观众注视下,昏招频出,完全成为任人摆布的“木偶”。本案中,“媒体的镁光灯”、“群众热烈的掌声”、“法学家的评论”都成了法官们作出一个“好”判决的“牵引力”。人们都期待着这场事关社会道德与“非道德”的争锋到底是谁获胜。法院最终的判决证明,我们的法官是“顺从民意的”。
如果要论述法律与道德之间的关系,我想这个问题是一个三天三夜也讲不完的话题。西方法学家提出,法律和道德的关系不是法哲学的局部问题,而是贯穿于整个法哲学的全局问题。从探讨法律的性质和特征,法律的渊源,一直到法律的推理,法律的效力和实现,无不涉及到法律和道德的关系。从历史发展的角度,道德和法律从一开始是不区分的,无论是中国古代“引经入律”、“春秋断狱”,还是欧洲中世纪的教会法,道德判断是法律的重要内容,法律和道德两者是无法区分的。随着历史的发展,人们逐渐将道德与法律区分开来。约翰•奥斯丁就强调指出:必须从法律的适用和执行中排出伦理价值判断和道德推理。美国著名的大法官霍姆斯也认为,“如果能够把所有具有道德含义的字词从法律中全部消除”,那么对于解释现行的实在法来讲,就很可能是有助益的。当然,道德也是影响着法律的发展。如道德原则和公序良俗原则的引入。在审判实践中,在某些不公平竞争案件当中,一些国家的法院和立法机构做出了一些改革,如美国最高法院宣判一家著名新闻收集机构有罪,因为该机构非法盗用了一个竞争者的新闻。
但我还是反对那种将道德与法律混作一团,认为道德可作为法律的补充调剂人们生活。
首先,法律与道德的规制对象和调节手段不同,也即两者属于不同的领域。法律是强制性的,人们不得不服从,但它给人以确定的预期,人们借助它来确定自己的行为模式,并预期相应的后果,从而形成相应的社会生活秩序。道德则是富有弹性的,它不具有相应的国家强制力来加以保证,它只能依靠人的自律、社会舆论等不具备强制性特征的力量来加以监督和保证实施。它不能给人提供可靠的预期,只是一种软性约束,只能靠人们的自觉去实施,靠一些社会性的监督机制去督促实施。二者各自的特点决定,在一个国家促成秩序的形成方面,其功能是各不相同的。
其次,法律的公正在于形式公正和司法公正,道德的介入会影响这种公正,其结果是导致不公正和违反法制的精神。在前面已经论述,司法的公正与所谓的道德公正属于两个不同的概念。在法律中牵强地掺杂进道德因素,其结果是对法制地破坏。道德的判断不应肆意地侵入司法的领域,去干扰正常司法秩序的形成和推进。道德的作用更应该隐藏到幕后去发挥它的能量,而不应该有意识地挤到前台,去不适当地发挥自己的影响和作用。道德必须遵守它自己作用的边界,才能真正发挥道德的调整效用,其任性超越边界地张扬,反倒有损于它真正的效用。在这里,我们所指的准确界定道德和法律作用的区分主要是在司法领域。应该说,在道德调整和法律调整的范围发生冲突之前,立法应该已经将二者的调整范围予以明确的区分和界定。在司法过程中,应该严格依法办事,法律没有具体规定的,再依习惯、道德等其它规则加以处理。因为道德标准的阐释,通常要比大多数法律规则的阐释更笼统,更不准确。频频“诉诸道德原则,会削减法律设定的权利和扩大法律限定的义务,因为道德原则的范围极为模糊,使得公民们不能够或难以估量它们的影响,并据此调整自己的行为。”因此,我们需要限定道德作用的边界。在司法过程中惟有确立法律规则的至上,才能确立民众对法律的信仰。
再次,我国目前还出于法制转型阶段,法治尚未完全确立。这个时候,更需要的是我们严格遵循法律的规定,而非法外造法。否则的话,便将导致“有法不能依、执法不严、违法不能究”的局面。在中国,情与法的冲突更是比比皆是,“中国人似乎也有一种理解法律必得牵涉上情理的特殊情愫。”人们往往将该争论上升到是人治还是法治的高度去加以认识。但我们认为,尽管古老中国文化的沉厚积淀使道德的力量在纠纷解决中往往显示出了巨大的影响,而且民众的情绪也往往与道德的宣示联系得十分紧密,但在我们所开始的前无古人、后待来者的伟大改革事业中,在这样的一个大发展、大变革、大转折的特殊时期,我们要努力实现的是确立民众对法律的信仰,要依法治国,就要确立法律应有的尊严和威信,就要依靠法律去整理和理顺社会。所以,对纠纷的调整和解决就必须让位于法律的支配,给法律以广阔的空间和舞台,促成法律统治地位的确立。从另一个角度来看,在中国,民众更痛恨和无奈的是不严格依法办事,还是执法必严、违法必纠地严格依法办事?答案恐怕是不言自明的。现在,民众更为痛恨的是执法和司法的腐败与不公,更为憎恨行政和司法的各种法外行为。他们希望国家能够严格依法办事,更希望国家能够给他们的计划和行为的安排以确定的预期,而为了达致这样目标的实现,他们宁愿付出一些局部的、个案公平的牺牲。他们从不会——至少在目前和可预见的将来——将公平的希望寄托在执法、司法官员所谓善良的良心上,依靠官员的良心去建立他们的预期。他们更希冀的是有一面法律的镜子,在这扇镜子面前,大家都是平等的,各自可以不断地反省和调整自己的行为,以便在可预期的范围之内去安排他们的行为。
因此,我们认为,泸州遗赠案的判决结果所表现出来的就是,道德不适当地僭越了其调整范围的边界,在法有明确规定的情况下,取代了法律,直接以道德的标准推翻了合法法律行为的效力,以道德的宣判替代了法律的宣判,这在建立法治国的今日之中国,是令人难以接受和认同的。“承认法官有权利和义务按照习惯性道德影响法律,远远不是要毁灭所有的规则,并在每个个案中以个人的正义感、以善良人的评断来作为替代,那种做法也许会导致一种仁爱的专政,如果这些法官都是些仁爱者的话;但是这就将会导致法律约束的终结。”
当然,我们也认为法律的拘束也并不是绝对的。当司法判决存在严重错误时,或法律存在漏洞时,道德是可以发挥其规制作用。但这种适用应是在严格的限制下进行的。比如刘涌案件,在面对辽宁省高院错误判决的时候,社会舆论和道德发挥作用,最终还社会以正义。比如1889年著名的Riggs v. Palmer 案。遗嘱继承人杀害了被继承人,他是否仍然可以合法继承遗产?当时的法律中并无任何明确的禁止或限制。法官通过伦理解释和社会道德观念,认为其继承遗产不符合法律的精神和立法者的意图。由此案产生了一个新的法律规则:杀害被继承人的人应当被剥夺继承权。
最后,一些人可能反对我这种严格适用法律的观点,认为“如果法律和道德发生了冲突,则只能是一声叹息,说一句这是法律的规定。主张这种观点的人自认为是在维护法律的权威,在审判时只能够适用法律,不能够考虑到其他的因素。但殊不知他们的这种做法恰恰是损害了法律的权威。”但我想说的是,法律人的最大原则就是对规则效忠。除此以外别无其他,因为任何试图调节所谓的正义的尝试,实践证明都是对法制的破坏。我们不能期望一个建构在人的道德之上的法制是真正的法制。我们认为制度的完善与公平才是真正的正义。


牡丹江市人民政府办公室关于印发牡丹江市政府投资建设项目审计办法的通知

黑龙江省牡丹江市人民政府办公室


牡丹江市人民政府办公室关于印发牡丹江市政府投资建设项目审计办法的通知


各县(市)、区人民政府,市政府各直属单位:

经市政府同意,现将《牡丹江市政府投资建设项目审计办法》印发给你们,请认真遵照执行。







二O一一年七月八日






牡丹江市政府投资建设项目审计办法



  第一章 总则

  

  第一条 为加强对政府投资建设项目的审计监督,规范投资行为,提高投资效益,根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、审计署《政府投资项目审计规定》、《黑龙江省国家建设项目审计办法》等法律、法规及相关规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条 本办法所称政府投资建设项目是指:

  (一)以财政资金、政府设立的专项资金、政府统一借贷的资金、国债资金、政府专项补助资金等为主要资金来源的项目,或者以政府及其部门为投资主体的项目;

  (二)使用社会捐赠资金、国际组织、外国政府的援助贷款资金或者福利彩票、体育彩票等公益性资金投资建设的公共、公益性建设项目;

  (三)未全部使用上述资金,但上述资金占项目总投资的比例超过百分之五十,或者占项目总投资的比例在百分之五十以下,但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目;

(四)法律、法规和政府规定的其他投资项目。

第三条 市审计机关是政府投资项目审计监督的部门,具体实施审计监督活动。与政府投资项目相关的职能部门,应当在各自的职责范围内配合并协助审计机关开展对政府投资项目的审计监督工作。

市发改、财政、住建等部门制定年度项目计划、建设、管理实施方案时,应当将建设项目投资规模和标准、年度投资安排和建设内容、概算等内容告知市审计机关。项目建设主管部门和建设单位应当在项目开工之日起30日内向审计机关报送国家建设项目立项的资料。

第四条 政府投资项目的审计监督实行计划管理。市审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和政府的要求及上级审计机关的工作安排,编制年度审计项目计划,并组织实施。

第五条 被审计单位必须依法接受审计机关的审计,应当在编制竣工决算后10日内向审计机关申请竣工决算审计。需要审批的建设项目应当自财政或者其他有关主管部门对竣工决算审批之日起10日内,向审计机关申请竣工决算审计。

财政主管部门对政府投资项目实行评审的,应当在评审工作结束时将评审结果报告同时抄送审计机关。

  第六条 审计机关对政府投资建设项目的审计结果作为项目结算、竣工决算的依据。

  第七条 审计机关根据工作需要建立专家咨询库,可以聘请具有与审计事项相关的专业人员参与审计;也可以采取招投标等方式组织委托符合法定条件的社会中介机构参加审计,审计机关对其承办的审计业务质量进行监督检查。

  审计机关聘请专业人员或组织委托社会中介机构进行审计所需专项经费由同级财政予以安排。

第八条 审计机关实施政府投资项目审计时,可依照法定程序对建设、代建、征地拆迁、勘察、设计、施工、监理、采购、供货、招标代理等单位与政府投资项目直接有关的财务收支及相关经济活动进行审计监督或者审计调查。

第二章 审计程序

  第九条 审计机关根据审计计划确定的事项组成审计组,并在实施审计3日前,向被审计单位送达审计通知书。被审计单位应当配合审计机关的工作,并提供必要的工作条件。

  第十条 审计机关派出的审计组实施竣工决算审计时,被审计单位应按照审计机关规定的期限和要求提供与建设项目相关的资料(含电子数据),并对其真实性、完整性负责。

(一)建设项目的概、预算编制资料及有权部门的批准文件;

(二)建设项目前期评估、征地、拆迁等相关资料;

(三)建设项目招投标资料和合同文本;

(四)建设项目设计方案、施工图纸、竣工图、设计变更等;

(五)工程结算资料(含各类协议、纪要、签证、竣工验收报告等);

(六)建设项目内控制度资料;

(七)建设项目竣工决算报表、会计凭证、财务会计报表及交付使用资产、项目结余物资清单、未完工程项目等与政府投资建设项目财务收支有关的资料;

(八)需要提供的其它资料。

  第十一条 审计组向审计机关提交的审计报告,按照审计机关规定的程序审批后,应当征求被审计单位对审计报告的意见。被审计单位应当自收到审计报告之日起10日内提出书面意见;在规定期限内没有提出书面意见的,视为无异议,并由审计人员予以注明。

  第十二条 审计机关根据规定的程序对审计组的审计报告进行审议,提出审计机关的审计报告。

  对违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,审计机关在法定职权范围内做出审计决定或者向有关主管部门提出处理意见。

   第十三条 审计机关在跟踪审计中,可以根据需要及项目进度、具体审计事项进展情况,分阶段、分事项提出审计结论性文书及审计建议,各相关单位应当将审计建议落实情况及时反馈审计机关。

  第十四条 依照有关规定,审计机关可以向有关部门通报或者向社会公布建设项目审计结果。通报或者公布审计结果,应当遵守国家有关规定,依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。

  

第三章 审计内容



  第十五条 政府投资建设项目的审计内容包括:

(一)建设项目建设程序、建设资金筹集、征地拆迁、勘察、设计等前期工作的真实性、合法性和合规性;

(二)建设资金的拨付、管理和使用情况;

(三)建设项目概算审批、执行及其调整的真实性和合法性;

(四)建设项目招投标程序及其结果的合法性和有效性;

(五)建设项目合同订立、履行、变更、转让和终止的真实性、合法性和有效性;

(六)建设项目工程设计变更、施工现场签证是否合规、及时、完整、真实;

(七)建设项目内控制度的建立和落实情况的真实性和合法性;

(八)与建设项目相关的勘察、设计、建设、监理、施工、采购、供货等单位履行职责情况的真实性、合法性和有效性;

(九)建设项目成本计算、价款结算、竣工交付情况的真实性和合法性;

(十)与建设项目相关的各种税费是否按规定及时准确计提和缴纳,减、免、缓缴的手续是否完善,是否符合有关规定;

(十一)项目尾工工程未完工程量和资金预留情况的真实性和合法性;

(十二)交付使用的资产及其手续的真实性、合法性和完整性;

(十三)建设项目的投资效益情况;

(十四)法律、法规、规章规定需要审计监督和调查的其他事项。

第四章 责任追究



  第十六条 被审计单位违反国家法律、法规和本办法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正的,可以通报批评,给予警告;拒不改正,依照有关法律法规追究责任。

  第十七条 对改变项目资金用途,转移、侵占和挪用建设资金的,审计机关应当予以制止,责令限期收回,并建议主管部门依法给予有关人员行政处分;涉嫌犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。

  第十八条 对虚报投资完成额、虚列建设成本、隐匿结余资金的,审计机关应当责成有关责任单位按国家规定和现行会计制度予以纠正;情节严重的,建议主管部门依法给予有关人员行政处分。

  第十九条 对工程结算中多计工程款的,审计机关应当责令建设单位和施工单位予以调整;已签证多付工程款的,审计机关应当责令建设单位限期收回或者直接收缴财政。

  第二十条 因勘察、设计及监理单位的过错而造成项目重大预、决算失控和投资损失的,审计机关应报告政府并责成建设单位或项目法人依据合同约定追究赔偿责任。

  第二十一条 对建设、施工、设计、采购等单位应计、应缴而未计缴的各种税费,审计机关应按有关财经法规、规定进行处理、处罚。

  第二十二条 审计机关在审计过程中发现与政府投资建设项目相关单位有其他违反国家法律、法规的行为,应当根据有关规定予以处理、处罚。

  第二十三条 审计机关组织的社会中介机构或者聘请的专业人员在政府投资建设项目审计中违反有关法律、法规和规定的,应当停止其承担的工作,追究违约责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

   第二十四条 审计机关对政府投资建设项目实施抽审时,发现社会中介机构和人员存在违规、违法行为或出具虚假报告时,应当责令改正;情节严重的,可移送业务管理部门和行业协会依法予以处理、处罚,直至退出参与政府投资建设项目审计市场。

  第二十五条  审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

   第二十六条  被审计单位对审计机关做出的审计决定不服,依照《中华人民共和国审计法》第四十八条的有关规定处理。

   第五章 附则

第二十七条 本办法与国家、省有关法律、法规、规章不一致的,以国家、省有关法律、法规、规章为准。

第二十八条 本办法自发布之日起施行。







国家税务总局关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见

国家税务总局


国家税务总局关于落实“两个减负”优化纳税服务工作的意见

国税发〔2007〕106号


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,局内各单位:
  为了减轻纳税人不必要的办税负担和基层税务机关额外的工作负担(以下简称“两个减负”),进一步优化纳税服务,提出如下意见。
  一、充分认识做好落实“两个减负”、优化纳税服务工作的重大意义
  落实“两个减负”、优化纳税服务是税务机关全心全意为人民服务的具体体现,是提高税法遵从度、加强税收征管、构建和谐征纳关系的重要举措,是改进工作作风、提高工作效能的必然途径。各级税务机关要充分认识到减轻纳税人在办税过程中不必要的负担,是税务机关应尽的义务;减轻基层税务机关额外的工作负担,是上级税务机关义不容辞的责任。“两个减负”是相互联系的,基层税务机关负担减轻了,纳税人的负担也会相应减轻;减轻了纳税人的负担,也有利于减轻基层税务机关的工作压力。
  各级税务机关要全面落实科学发展观,坚持聚财为国、执法为民的工作宗旨,以纳税人为中心,以提高税法遵从度为目标,以流程为导向,充分依托信息化手段,深入落实“两个减负”,持续改进纳税服务工作,切实维护纳税人合法权益,构建和谐的税收征纳关系。力求做到执法规范、征收率高、成本降低、社会满意,不断提高税收征管质量和效率。
  二、强化措施,切实减轻纳税人不必要的办税负担
  (一)解决纳税人办税“多头找、多次跑”和税务机关“重复找纳税人 ”的问题。巩固和完善“一站式”服务方式,坚持办税服务厅集中受理纳税人到税务机关办理的各种涉税事项。对纳税人办理涉税事项所需资料,实行“一次性”告知;对资料齐全的涉税事项,予以“一次性”办结。对能够即时办结的涉税事项,予以即时办结;对不能够即时办结的涉税事项,实行全程服务并限时办结。进一步简化办税环节,优化办税流程,规范涉税文书,不得增设纳税人非法定义务。统筹安排对纳税人的税收调查和日常检查等工作,避免多头重复安排内容相同的调查和检查事项。设立和变更税务登记时,对于税务登记、税种认定、减免税资格认定、普通发票领购资格等涉税调查事项,可实行一次下户、调查办结。在开展纳税评估中,应针对某一户纳税人申报缴纳的各个税种进行综合分析评价,避免多次下户,防止对同一纳税人按不同税种多头重复评估。
  (二)解决纳税人重复报送资料的问题。认真贯彻落实《国家税务总局关于简化纳税人向税务机关提供有关审验证件的通知》(国税函〔2007〕149号)和《国家税务总局关于印发〈纳税人财务会计报表报送管理办法〉的通知》(国税发〔2005〕20号),不得要求纳税人重复报送涉税资料及数据。对已存入税收征管信息系统按照“一户式”电子档案管理要求采集的各项基础信息,在纳税人办理登记类、认定类、申报类、审批类等各种涉税事项时,不得再要求纳税人重复提供有关证件的复印件;税务机关开展税收分析、税负调查等工作时,不得要求纳税人重复报送财务会计报表和涉税信息。个体工商户办理税务登记时,税务机关根据纳税人提供的资料录入打印《税务登记表》并经户主签字确认即可。对于长期选择电子申报方式报送涉税资料,且数据质量比较高的纳税人,可由省税务机关确定报送纸质资料的时限,其中增值税、消费税的纸质申报资料采取半年或年度报送的方式,营业税的纸质申报资料可以采取季度报送的方式;企业所得税季(月)度预缴申报可只采用电子申报方式,年度申报须同时采用电子申报和纸质资料报送方式。对已具有电子认证身份的纳税人,在使用电子申报方式报送涉税资料后,省税务机关可选择条件成熟的地区进行取消纸质资料报送方式的试点,并报税务总局备案。
   (三)解决好纳税人应用电子手段申报纳税收费与服务不规范的问题。对于税务机关开发或委托开发的拥有产权的纳税申报软件等信息产品,应免费向纳税人发放。对于税务机关不拥有产权、通过市场化开发的纳税申报软件等信息产品,各级税务机关在开发商和服务商的收费项目得到物价部门批准后,协调开发商、服务商与纳税人签订合同,明确服务事项及标准。除国家另有规定外,由纳税人自愿使用信息产品和自愿选择按年或按次服务付费的方式,不服务不得收费,并进行约束和加强监督。立足于纳税人现有的技术条件升级软件,禁止开发商和服务商利用软件升级推销设备以及利用培训等机会向纳税人收取高额费用。
  三、统筹协调,有效减轻基层税务机关额外的工作负担
  (一)解决税务机关内部报表资料多头重复报送的问题。认真贯彻落实《国家税务总局关于清理简并征管业务报表的通知》(国税函〔2006〕1275号),对本级机关和下级机关报送的报表进行认真清理,不得擅自新增报表资料。对重复、失效的报表,坚决取消。充分利用数据集中的优势,凡系统能够自动生成或经过加工可以生成的报表、数据,不再要求下级机关报送。加强报表的归口管理,建立报表管理和使用长效机制。对业务报表进行整合,统一填报口径,实现报表资源共享,避免同一类报表要求下级重复上报。上级机关不得随意要求下级报送一次性、临时性报表。
  (二)解决税务机关内部多头重复布置工作的问题。上级机关各部门向下级安排工作要统筹协调,增强可操作性,避免多头安排、重复布置、效率低下。大力清理、整顿各种不必要的文件、会议、考核、评比和检查等项目。对于已纳入税收征管信息系统并可在网上直接作出审批决定的,除另有规定外,可取消纸质文书的流转审批。
  (三)解决税务机关数据资源利用率低的问题。充分利用数据集中的优势,开展税收分析、纳税评估、税源监控、考核监督和决策管理。加强数据管理,提高分析水平和应用能力。掌握数据资源的部门应根据业务部门需求,及时、准确、完整地提供共享数据。上级机关要及时、准确、完整地发布数据分析信息。对同一涉税事项,做到软件功能、数据采集不重复。对于能够依托现有系统拓展解决问题的,不再进行单行软件的开发。
  (四)解决一线税务人员工作负担重的问题。根据税收征管与纳税服务的实际,明确税收管理员、办税服务厅人员、12366纳税服务热线(以下简称“12366”)座席员和网站服务人员等一线税务人员的职责,充实力量,合理确定工作负荷,切实解决人员少、事务多、负担重的问题。依托信息技术,整合相关信息系统。开发应用税收管理员工作平台,确保工作需要。
  四、因地制宜,防止和解决办税排队拥挤问题
  认真贯彻落实《国家税务总局关于解决办税服务厅排队拥挤问题的通知》(国税发〔2005〕161号),防止和减少纳税申报期内办税长时间排队现象。
  (一)均衡使用纳税申报期间。主管税务机关应积极与纳税人协商,经纳税人同意可采取以下方式:对于规模小、核算相对简单的纳税人,尽量将其安排在纳税申报期的前半段申报纳税;对于规模大、核算相对复杂的纳税人,尽量将其安排在纳税申报期的后半段申报纳税,以合理利用申报办税时间,避免拥挤。对于相同规模的纳税人,可适当定期轮换,体现公平。
  (二)大力发展网上业务。目前除了增值税销项发票开票记录IC卡以及涉及增值税四小票电子记录需到办税服务厅办理前台插卡、报盘审核等业务外,均可采取网上办税方式,供纳税人自愿选择。建立健全网上办税工作机制,加强税务网站建设,使纳税人足不出户地履行纳税义务。确保“十一五”期间,50%的税务行政许可项目实现在线办理。采取有效措施,预防网络堵塞,保障网上办税系统运转畅通。
  (三)适当增设服务网点。根据实际需要,在纳税人相对密集的基层税务机关或税务所,依托信息化,可适当增设办税场所,以分流纳税人,分散办理申报纳税。在坚持属地管理的原则下,积极试点推行纳税人自行选择办税服务厅的方式,实行涉税事项“同城通办”。
  (四)合理设置办税窗口。根据办税服务厅业务量的实际,按照服务规范的要求,合理调配各类窗口数量。办税高峰时,可在办税服务厅内临时增设办税窗口、增派工作人员、延长办税时间。在纳税人密集的地方,可配置“排队叫号系统”,按号分散等候,避免纳税人站立排队。将性能较高的计算机设备优先配置到办税服务工作方面,以提高办税效率,缩短办税时间。
  五、加强需求分析,创新纳税服务
  及时掌握和了解纳税人的需求,使各项服务措施真正做到有的放矢。通过受理纳税咨询、开展办税辅导等多种途径,及时了解纳税人在履行纳税义务过程中的困难和问题,加强对纳税人关心的税收重点、热点、难点问题的收集、研究和整理,以促进税收工作不断改进。对于本单位或本部门能够解决的困难和问题,采取措施,抓紧解决;对于本单位或本部门不能解决的困难和问题,尽快提出意见和建议,报上级机关备案,上级机关应抓紧研究解决。对于纳税人反映的意见、建议、投诉、举报等,认真分析,发现问题,及时改进。在满足纳税人普遍需求的共性服务基础上,为纳税人提供有针对性的个性化服务。积极创新纳税服务方式和手段,将个性服务与纳税信用等级评定管理、办税流程简化、维护纳税人权益等各项工作有机结合,促使纳税服务不断优化,推动税收工作和谐发展。
  六、整合服务资源,提高服务效能
  (一)加强国、地税协作。同一地区的国、地税局要加强协作,联合办理税务登记,联合设立“12366”,联合评定纳税信用等级,联合开展税务检查和税收调查,节省税收成本。国、地税局对同一纳税人要提高信息采集效率,及时取得或交换相关信息与资料,加强分析比对,保证数据的真实、准确、完整,努力实现信息共享,提高服务质量与效率。
  (二)有效整合信息服务平台。依托信息化,进一步完善和拓展服务载体,强化服务功能。有条件的地区,整合“12366”、网站、短信台的网络资源,力求实现“三网合一”,以持续提升服务功能,不断推出新的服务产品,努力满足纳税人的需要。积极规范和加强“12366”服务,目前尚未开发“12366”应用系统的,不宜再开发;已开通“12366”的地区,要文明服务,加强业务维护,健全纳税服务受理、承办、转办、反馈、督办等工作机制。优化税务网站的服务功能,从保障纳税人需求出发,根据税法要求积极推行网上申报、网上下载税务表格等服务措施,提供发票真伪鉴别、有奖发票等服务事项的网上查询。积极利用短信开展催报催缴、申报提醒、办税通知等涉税事项。规范与维护“12366”、网站与短信台应用的税收法规库和纳税咨询问题库,定期整理发布“12366”和税务网站受理的问题解答。
   (三)强化纳税咨询辅导。深入开展纳税服务数据与信息的综合利用工作,加强办税服务厅、“12366”和税务网站的数据统计、分析以及业务维护和管理,逐步建立统一的“12366”与网站服务共享的纳税咨询问题库,提高涉税事项答复准确率。加大对新出台的税收政策的辅导力度,帮助纳税人准确掌握税法知识。
  (四)加强部门协作。主动加强与工商、财政、金融、质监、海关等部门的协作与配合,大力开展外部信息交换,积极利用政府和其他有关部门的公共服务成果和相关信息,减少不必要的向纳税人的信息采集。实行资源共享,形成社会合力。
  (五)充分发挥税务师事务所、会计师事务所、律师事务所等社会中介组织在税务代理、税收筹划、会计核算等方面的行业优势,为纳税人提供具有专业水准的个性化服务,以提高纳税服务的整体实力。坚持税务代理自愿的原则,严禁向纳税人强制代理、指定代理,依法引导税务代理事业健康发展。
  七、坚持办税公开,加强纳税信用建设
  认真贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》和《国家税务总局关于进一步推行办税公开工作的意见》(国税发〔2006〕172号),清理公开项目,完善公开程序,拓展公开内容,规范公开形式。进一步加强对办税公开项目的管理,强化监督制约。按照纳税人办税流程,明确涉税事项的类别、实施依据、公开形式、公开范围、公开时间以及承办部门等。各地要结合实际,在税务总局规定的办税公开项目的基础上,制定本单位办税公开目录,补充、完善有关公开内容。尚未完成对纳税人涉税事项清理工作的地区,要抓紧进行清理。
  各地要组织实施好纳税信用等级评定管理工作,明确标准,完善制度,健全机制。国、地税局要依托信息化,严格按照评定内容与指标进行评定,确保评定的客观性、准确性、公平性。充分运用评定结果,积极推行分类管理和服务。对于纳税信用等级不同的纳税人,合理配置征管资源并采取相应的服务方式。进一步拓展对A级纳税人的激励措施,增强A级的“吸引力”。对D级纳税人,加强办税辅导,实施重点监控。按照办税公开工作的要求,及时公开A级和D级纳税信用等级评定结果。
  八、建立考核机制,强化社会监督
  (一)强化考核监督。建立和完善纳税服务责任制、考核制和奖惩制,坚持定性考核和定量考核相结合,定期考核与日常考核相结合,内部考核与社会评议相结合,确保责任到人、措施到位,奖勤罚懒,奖优罚劣。依据税收征管流程,合理确定纳税服务考核的范围、内容、指标,建立纳税服务岗责体系,充分发挥考核的导向作用和促进作用,增强考核指标的科学性、针对性、实效性。上级机关对下级机关、同级机关内部对各相关职能部门的纳税服务制度建设、工作措施、实际效果等进行考核,各级机关对所属税务人员执行纳税服务规范的情况进行考核。
  (二)开展社会评议。充分发挥纳税人和社会各界对税务机关纳税服务工作的监督作用,可在办税服务厅内设置“服务评价器”,由纳税人现场对税务人员的具体服务行为进行评价。引入独立于征纳双方之外的第三方评价机制,采取问卷调查、定期回访纳税人等形式开展评价与监督。
  (三)严格责任追究。对于纳税服务工作成绩显著的单位和个人,予以表彰;对于纳税服务工作较差的单位和个人,予以批评。对于那些在纳税服务工作中搞形式主义,弄虚作假,甚至侵害纳税人合法权益的,按照有关规定追究领导和直接责任人的责任。
  九、加强组织领导,确保工作实效
  做好“两个减负”、优化纳税服务是当前税收工作中一项重要的紧迫任务,各级税务机关要切实加强领导,将其摆到全局工作的重要位置,精心研究,统筹安排,加强协调,形成合力,切实减轻纳税人和基层税务机关的负担,防止反弹。上级机关要进一步增强为基层服务的意识,对下级请示的事项,在规定时限内答复;无法按期答复的,向下级说明原因,限期回复。下级机关要善于综合运用上级提供的各种信息和方法,不断提高管理与服务水平。要加强干部队伍建设,增强税务机关的公信力、执行力和纳税服务能力。强化对一线税务人员的教育、培训、管理和监督,提倡在岗自学,更新业务知识,提高自身素质。积极开展岗位练兵、业务竞赛、评先选优活动,大力培养服务能手,为落实“两个减负”、优化纳税服务提供保障。
  各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局于2007年11月30日之前,将贯彻实施本意见过程中遇到的情况和问题报送税务总局(征收管理司)备案。

                 国家税务总局
                 二○○七年八月三十日